Rozdział 1 Polityka społeczna Unii Europejskiej - geneza, cele, zadania, instytucje i narzędzia Janusz Rosiek

1.1. Rys historyczny rozwoju polityki społecznej Unii Europejskiej

Do polityki społecznej odnosiły się już traktaty rzymskie z 1957 roku ustanawiające Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (traktaty rzymskie 1957). Zawierały one postanowienia o treści ogólnej i zobowiązywały wymienione organizacje do wspierania działań zmierzających do poprawy warunków pracy i warunków życia pracowników. W dokumentach tych nie wskazano jednak narzędzi wspierających realizację tych celów (Buchs 2007).

W Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą (traktaty rzymskie 1957) kwestie polityki społecznej zostały uwzględnione w szerszym zakresie, do czego przyczyniły się przede wszystkim dyskusje polityczne na ten temat. W ich rezultacie zwolennicy stanowiska regulacyjno-dystrybucyjnego nie zdołali przekonać jego przeciwników i zwyciężyła liberalna wizja wzrostu gospodarczego jako przyczyniającego się do dobrobytu (Falkner 1998). Z tego powodu traktat zawiera tylko trzy zapisy o charakterze socjalnym: dotyczące równego wynagrodzenia kobiet i mężczyzn, tworzące Europejski Fundusz Społeczny (European Social Fund - ESF) oraz regulujące kwestię urlopów wypoczynkowych.

Komisji Europejskiej została przypisana rola koordynacyjna w następujących obszarach: zatrudnienie, prawo i warunki pracy, szkolenie zawodowe, zabezpieczenie społeczne, medycyna pracy i prewencja wypadkowa oraz prawo zrzeszania. O ile w innych obszarach rolą Komisji była dyskusja nad wiążącym prawem unijnym, o tyle w kwestiach społecznych jej działania zostały ograniczone do zaangażowania wyłącznie w prace analityczne i konsultacyjne.

Kolejnym dokumentem regulującym kwestie społeczne był Program Działań Społecznych (Social Action Programme - SAP) z 1974 roku ustanowiony rezolucją Rady WE (Rada Europejska 1974). Podkreślono w nim przede wszystkim dążenie do: zapewnienia pełnego zatrudnienia, demokratyzacji stosunków pracy oraz poprawy jej rezultatów. Jak uzasadniają G. Falkner i O. Treib, dominacja aspektów ekonomicznych nad socjalnymi w projekcie integracji europejskiej oznaczała, że wprowadzanie regulacji odnoszących się do polityki społecznej i zatrudnienia było możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy te ostatnie odgrywały istotną rolę funkcjonalną w zakresie integracji ekonomicznej (Falkner i Treib 2009).

Implementacji następnego dokumentu, którym był Jednolity Akt Europejski (1987), ponownie towarzyszyły szeroko zakrojone debaty nad miejscem polityki społecznej w procesie integracji. Również w tym wypadku kwestie socjalne nie znalazły należnego im miejsca, z wyjątkiem dwóch, do których należały: rozwój dialogu społecznego na poziomie wspólnotowym oraz harmonizacja regulacji w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa pracy. Niespodziewanie dla niektórych obserwatorów, równolegle do działań w Komisji i Radzie, coraz ważniejszą rolę zaczął odgrywać Europejski Trybunał Sprawiedliwości. To właśnie jego orzeczenia zaczęły wpływać na stosowanie wcześniej zdefiniowanych zasad w praktyce. Analizując sytuację sprzed lat 90., można więc mówić o współdziałaniu dwóch procesów: wprowadzania wielu zabezpieczeń przed rozrostem regulacji w zakresie polityki społecznej na poziomie unijnym, a jednocześnie o nieoczekiwanym wzroście jej roli w regulacjach unijnych.

Pewnym przełomem w tym zakresie było przyjęcie w 1989 roku Karty podstawowych praw socjalnych pracowników (Parlament Europejski, Rada Europejska i Komisja Europejska 2000) postulującej stworzenie minimalnych norm socjalnych dla wszystkich obywateli UE. W tym kontekście coraz częściej zaczęto mówić o europejskiej przestrzeni socjalnej, jak również zwracać uwagę na konieczność wypełnienia wskazań przedstawionych w białej księdze pod nazwą "Wymiar socjalny Wspólnego Rynku" (Kvist i Saari 2007).

W 1992 roku ponownie podjęto próbę umocowania kwestii socjalnych w prawie traktatowym poprzez włączenie Karty do Traktatu z Maastricht w formie protokołu. Odniesienia do kwestii socjalnych znalazły się w artykule 2 traktatu, co mogło stanowić punkt wyjścia do poszerzania europejskiego wymiaru socjalnego. Na mocy postanowień Traktatu z Maastricht kwestie socjalne zaczęły podlegać mniej restrykcyjnemu procesowi decyzyjnemu (opartemu na kwalifikowanej większości), z wyłączeniem czterech obszarów podlegających jednogłośnej decyzji: zabezpieczenia społecznego pracowników, ich ochrony po rozwiązaniu umowy, reprezentacji i zbiorowej obrony interesów pracowników i pracodawców oraz warunków zatrudnienia migrantów z krajów trzecich (Falkner i Treib 2009).

Aspekty socjalne zostały bezpośrednio ujęte w kolejnych traktatach, poczynając od traktatu amsterdamskiego (1997), poprzez traktat nicejski (2001), aż po traktat lizboński (2007). Regulacje kwestii zatrudnienia w traktacie amsterdamskim zostały zapisane w pewnej mierze na wzór regulacji dotyczących Europejskiej Unii Monetarnej. W celu przeciwdziałania dominacji polityki gospodarczej powołano Komitet ds. Zatrudnienia. W traktacie amsterdamskim wskazano również obszar zainteresowania takimi politykami, jak przeciwdziałanie dyskryminacji, walka z wykluczeniem społecznym, równe traktowanie kobiet i mężczyzn w obszarze równej płacy i pracy oraz koordynacja polityki zatrudnienia. Ciągle jednak zauważalna była dominacja regulacji ekonomicznej nad społeczną (Buchs 2007).

Wstęp

Od 2004 roku Polska funkcjonuje w strukturach unijnych. Unia Europejska kompleksowo i w ustrukturyzowany sposób traktuje kwestie związane z rozwojem społeczno-gospodarczym swoich członków. Ten kierunek nie był jeszcze tak wyraźnie widoczny w Strategii Lizbońskiej - planie rozwoju UE na lata 2000-2010, promującym głównie przedsiębiorczość i innowacyjność, ale został podkreślony w strategii "Europa 2020", która miała wspierać inteligentny i zrównoważony rozwój, sprzyjający włączeniu społecznemu. Trzeba jednak podkreślić, że w pierwszej dekadzie XXI wieku podejmowane inicjatywy i reformy miały raczej charakter krajowy, a dopiero po roku 2010 pojawiło się więcej działań na poziomie europejskim.

Jednym z takich przykładów działania na poziomie ponadnarodowym jest mechanizm semestru europejskiego, który w założeniu miał stanowić sposób synchronizacji polityk krajowych państw członkowskich. Wprowadzenie semestru europejskiego miało na celu usprawnienie systemu monitorowania i zarządzania kryzysowego na poziomie Unii Europejskiej, zwłaszcza w kontekście pokryzysowym. Pojęcie semestru europejskiego zostało wprowadzone w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. Se­mestr europejski polega na cyklicznej synchronizacji krajowych programów reform oraz programów stabilności lub konwergencji. Rozpoczyna się w listopadzie każdego roku publikacją przez Komisję Europejską Rocznej strategii zrównoważonego wzrostu gospodarczego (Annual Sustainable Growth Strategy - ASGS) oraz projektu zaleceń Rady dla strefy euro. W lutym publikowane są sprawozdania krajowe, w marcu odbywa się szczyt gospodarczy Rady Europejskiej, na którym określane są wyzwania stojące przed UE. Kwiecień to czas, kiedy państwa członkowskie przedkładają krajowe programy reform i programy stabilności lub konwergencji, które w kolejnych dwóch miesiącach są oceniane przez Komisję. W lipcu zatwierdzane są zalecenia Komisji dla państw członkowskich. Kolejny cykl semestru zaczyna się ponownie pod koniec roku kalendarzowego, w listopadzie.

Na poziomie Unii Europejskiej koncepcja semestru europejskiego jest propagowana ze względu na wpływ, jaki wywiera na wszystkie prowadzone krajowe polityki, do których się odnosi, w tym zwłaszcza na politykę społeczną. Jednolita procedura tworzenia i wdrażania rekomendacji na poziomie krajowym, łącznie z możliwością oceny procesu, pozwala na formułowanie wniosków dotyczących zakresu zmian wpływających na poziom rozwoju społeczno-gospodarczego w sposób zapewniający szersze spojrzenie na sam proces, jego dynamikę, tempo oraz bariery zagrażające sprawnej implementacji rekomendacji.

Na polskim rynku wydawniczym brakuje kompleksowego opracowania dotyczącego semestru europejskiego, prezentującego mechanizm jego funkcjonowania, sposób opracowywania rekomendacji dla krajów członkowskich Unii Europejskiej, metod implementacji rekomendacji oraz sposób pomiaru tego procesu. Autorzy niniejszej publikacji mają nadzieję zapełnić tę istniejącą lukę i przybliżyć tematykę mechanizmu semestru europejskiego szerszemu gronu Czytelników.

Praca została skonstruowana w taki sposób, aby zrealizować zbiór kilku równoważnych celów, stanowiących razem całościowe ujęcie analizowanej problematyki. Pierwszym z postawionych celów jest dokonanie przeglądu literatury opisującej funkcjonowanie polityki społecznej Unii Europejskiej z uwzględnieniem podstawowych jej modeli oraz identyfikacja kluczowych wyzwań polityki społecznej w Polsce i UE. Kolejnym celem jest przeprowadzenie oceny efektywności polityki społecznej w krajach UE, opierając się na metodzie DEA (Data Envelopment Analysis), a następnie zaprezentowanie narzędzi kształtujących politykę społeczną w Unii Europejskiej na przykładzie semestru europejskiego. Praca ma także za zadanie określenie stopnia implementacji rekomendacji w obszarze społecznym w ramach semestru euro­pejskiego w Polsce w latach 2011-2019 z wykorzystaniem metody CSR - zaleceń dla krajów członkowskich (Country Specific Recommendation). Ponadto celem pracy jest dokonanie analizy skuteczności procedury semestru europejskiego jako narzędzia wspierania rozwoju społeczno-gospodarczego, perspektyw rozwojowych tego mechanizmu, a także jego zmian, będących odpowiedzią na pojawiające się nowe wyzwania, w szczególności związane z oddziaływaniem kryzysu pandemicznego na wybrane obszary społeczne.

W pracy postawiono hipotezę główną i dwie hipotezy pomocnicze.

Hipoteza główna została sformułowana następująco:

H. Semestr europejski jest narzędziem wspierającym reformy w procesie rozwoju społeczno-gospodarczego, chociaż w większym stopniu spełnia rolę monitorującą stan gospodarki niż stymulującą reformy.

Hipotezy pomocnicze przyjęły następujące brzmienie:

H.1. Polityka społeczna w Polsce jest relatywnie efektywna w porównaniu z pozostałymi krajami UE.

H.2. Semestr europejski jako narzędzie kształtowania polityki społecznej w Polsce charakteryzuje się zbyt małą skutecznością w stosunku do zakładanej przez Komisję Europejską.

Praca składa się ze wstępu, pięciu rozdziałów i zakończenia. Dwa z pięciu rozdziałów mają charakter empiryczny i poświęcone są kolejno: analizie i ocenie efektywności polityki społecznej w krajach Unii Europejskiej prowadzonej z wykorzystaniem metody DEA oraz analizie stopnia implementacji rekomendacji w sferze społecznej w Polsce. W pracy poddano wielowątkowej analizie obszar społeczny. Horyzont czasowy przyjęty do badań obejmuje lata 2011-2020, tj. okres funkcjonowania mechanizmu semestru europejskiego. Wykorzystano 208 źródeł literatury przedmiotu, zwłaszcza dokumentów i raportów tematycznych. W celu pozyskania dodatkowych informacji oraz podniesienia wartości poznawczej opracowania przeprowadzono wywiad w Przedstawicielstwie Komisji Europejskiej w Polsce, którego zapis został zamieszczony w rozdziale piątym opracowania. Realizacja celu pracy, weryfikacja hipotez i pogłębione wnioskowanie wymagały zastosowania różnych metod opracowania zgromadzonego materiału, w tym krytycznej analizy literatury przedmiotu, dedukcji, indukcji, analizy danych statystycznych, metody DEA oraz wywiadu pogłębionego.

Celom pracy zostały podporządkowane kolejne zadania realizowane w ramach poszczególnych rozdziałów.

W rozdziale pierwszym zaprezentowano przegląd literatury dotyczącej funkcjonowania polityki społecznej w Unii Europejskiej z uwzględnieniem jej historycznego rozwoju, a także genezy, celów, zadań, instytucji i narzędzi. Następnie zaprezentowano najistotniejsze modele ilustrujące różne koncepcje europejskiej polityki społecznej oraz jej zasadnicze uwarunkowania instytucjonalno-prawne. W dalszej części rozdziału opisano znaczenie procesów integracji europejskiej dla polityki społecznej Polski, a także zwrócono uwagę na znaczenie procesów aktywnej integracji oraz inwestycji społecznych dla jej rozwoju, podjęto również próbę określenia kierunków tego rozwoju. W końcowej części skoncentrowano się na aspektach finansowych polityki społecznej Unii Europejskiej.

Rozdział drugi zawiera ocenę efektywności polityki społecznej w Polsce na tle pozostałych krajów Unii Europejskiej przy wykorzystaniu metody obwiedni danych DEA (Data Envelopment Analysis). Na początku przedstawiono istotę podejścia opartego na ocenie efektywności obiektów, a potem zwrócono uwagę na korzyści skali oraz rodzaje efektywności możliwe do określenia przy jego zastosowaniu. Następnie przedstawiono opis etapów procedury badawczej oraz selekcji i sposobu weryfikacji danych. W dalszej części omówiono wyniki otrzymane w zasadniczej części analizy opartej na wykorzystaniu metody obwiedni danych oraz dokonano jej podsumowania.

Rozdział trzeci niniejszej monografii kontynuuje rozważania na temat polityki społecznej w Unii Europejskiej, skupiając się na jednym z jej ważnych narzędzi - semestrze europejskim. W pierwszej części tego rozdziału przybliżona została geneza procedury semestru europejskiego i jego podstawy prawne. Przedstawiono także poszczególne etapy tej procedury i jej harmonogram. W dalszej części rozdziału sięgnięto do literatury przedmiotu w celu przybliżenia trzech istotnych kwes­tii związanych z semestrem europejskim. Pierwsza z nich to znaczenie problematyki społecznej w konstrukcji i realizacji semestru europejskiego - trzeba bowiem pamiętać, że semestr europejski jest narzędziem koordynującym także politykę gospodarczą, a zdaniem części autorów nawet skupiającym się głównie na problemach gospodarczych. W związku z tym kolejno przedstawiono dyskusję na temat tzw. socjalizacji tego instrumentu. Drugą z podjętych kwestii są polityczne aspekty funkcjonowania semestru europejskiego. Omówiono m.in. problematykę odpowiedzialności w semestrze europejskim, "własności" semestru przez kraje członkowskie, suwerenności krajów członkowskich w realizowaniu własnej polityki oraz wpływu nastrojów politycznych na realizację założeń semestru. Na koniec rozważań skupiono się na efektywności procedury semestru europejskiego. Przybliżono tu głównie historyczny stopień implementacji zaleceń Komisji Europejskiej dla poszczególnych krajów członkowskich i dominujące trendy w tym zakresie.

W rozdziale czwartym zawarta została analiza stopnia implementacji rekomendacji sformułowanych w ramach semestru europejskiego dla sfery społecznej w Polsce. Opierała się ona na szczegółowej analizie charakteru rekomendacji w odniesieniu do sytuacji społeczno-gospodarczej w Polsce w badanym okresie, ze szczególnym uwzględnieniem ciągłości zachodzących zmian. Ujęcie tabelaryczne, uwzględniające perspektywę czasową, pozwoliło na czytelne pokazanie kluczowych elementów służących prezentacji analizowanego zagadnienia, tj. sytuacji społeczno-gospodarczej w Polsce, a także prezentację w tym kontekście rekomendacji oraz wprowadzonych reform. Dokonano również oceny stopnia implementacji rekomendacji dla sfery społecznej w Polsce na podstawie metody CSR (Country Specific Recommendation) oraz wskazano możliwe przyczyny, które mogły mieć wpływ na uzyskany stopień wdrożenia rekomendacji w Polsce. Rozdział kończą syntetyczne wnioski z przeprowadzonej analizy.

Rozdział piąty stanowi próbę określenia perspektyw semestru europejskiego w obecnej sytuacji wywołanej pandemią i jej wpływu na zmianę sposobu funkcjonowania mechanizmu semestru europejskiego. Na podstawie badań literaturowych uzupełnionych informacjami uzyskanymi bezpośrednio za pomocą wywiadu pogłębionego, dokonano oceny mechanizmu semestru europejskiego. Zaprezentowano zmiany, jakie już zaszły w okresie jego dotychczasowego funkcjonowania oraz przedstawiono obserwowane w tym zakresie trendy w skali całej Unii Europejskiej. W dalszej części rozważań, głównie na podstawie wywiadu w Przedstawicielstwie Komisji Europejskiej w Polsce, poddano pod dyskusję możliwe kierunki przewidywanych przekształceń mechanizmu oraz omówiono perspektywy wdrażania rekomendacji semestru europejskiego w Polsce, zwłaszcza w kontekście pandemii, która została potraktowana jako kluczowa zmienna. Rozdział kończą rozważania na temat wpływu pandemii na sytuację w Unii Europejskiej oraz procedurę semestru europejskiego.

Zakończenie zawiera podsumowanie wcześniejszych rozważań i wnioski końcowe, prowadzące do weryfikacji postawionych w pracy hipotez. Tematyka badawcza związana z semestrem europejskim jest wielowątkowa, dlatego wskazano na możliwe kierunki dalszych badań.

Należy podkreślić, że na wartość dodaną opracowania składa się kilka elementów, do których zdaniem autorów można zaliczyć:

prezentację zwartego przeglądu literatury dotyczącej semestru europejskiego oraz polityki społecznej UE; kompleksowe omówienie mechanizmu semestru europejskiego jako narzędzia realizacji polityki społecznej; analizę rekomendacji w sferze społecznej oraz ocenę stopnia ich implementacji, zastosowanie metody DEA do oceny efektywności polityki społecznej w krajach UE, co umożliwiło przedstawienie analizy funkcjonowania semestru europejskiego w Polsce w szerszym aspekcie uwzględniającym wymiar ilościowy polityki społecznej, oparty na określaniu wpływu wybranych nakładów ponoszonych na jej finansowanie na konkretne wskaźniki rozwoju społeczno-gospodarczego; wieloaspektową ocenę semestru europejskiego w Polsce z dwóch perspektyw: Komisji Europejskiej oraz krajowej.

dr Gabriela Wronowska

dr Janusz Rosiek

dr Agnieszka Witoń