Wstęp

Lata 2015-2019 były dla polskiego sektora bankowego okresem największych obciążeń podatkowo-składkowych[1]. Większość z nich miała cykliczny charakter, jak podatek od niektórych instytucji finansowych (tzw. podatek bankowy), składki na fundusz gwarancyjny banków i fundusz przymusowej restrukturyzacji banków czy wpłaty na pokrycie kosztów nadzoru. Obciążeniem jednorazowym była z kolei wpłata na Fundusz Wsparcia Kredytobiorców. W wybranych latach podmioty sektora ponosiły także składki na inne fundusze Bankowego Funduszu Gwarancyjnego - stabilizacyjny i pomocowy, a ponadto dokonywały wypłat z funduszy ochrony środków gwarantowanych. W każdym roku koszty sektora z powyższych tytułów stanowiły łącznie ok. 5-krotność tych raportowanych w okresie wcześniejszym. Zwiększonym obciążeniom podatkowo-składkowym towarzyszyły zmiany regulacji kapitałowych, skutkujących tworzeniem buforów - zabezpieczającego, ryzyka systemowego, innych instytucji o znaczeniu systemowym oraz II filara kredytów walutowych. Ponadto presja na powiększanie funduszy własnych banków znajdowała wyraz w polityce dywidendowej banków, kształtowanej wówczas pod wpływem stanowisk i komunikatów Komisji Nadzoru Finansowego. Ewolucja obciążeń oraz wymogów kapitałowych następowała w sprzyjających uwarunkowaniach gospodarczych, którym towarzyszyła stopniowa poprawa sytuacji finansowej klientów banków - gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw, ale także w środowisku niskich stóp procentowych, mających kluczowe znaczenie dla zyskowności sektora bankowego.

Celem monografii jest scharakteryzowanie obciążeń podatkowo-składkowych i wymogów kapitałowych w latach 2015-2019, a w szczególności ocena ich wpływu na kredytowanie klientów niefinansowych przez sektor bankowy w Polsce. Ponadto za ważną uznano kwestię oddziaływania ówczesnych zmian regulacyjnych na rozwój i rentowność sektora bankowego, uwzględniając przy tym ich gospodarcze implikacje.

Hipoteza główna zakłada, że zwiększone obciążenia podatkowo-składkowe sektora bankowego oddziaływały na jego aktywność kredytową, rozwój oraz rentowność. Siłę ich wpływu ograniczało jednak wyposażenie kapitałowe sektora bankowego. Funkcję pomocniczą w weryfikacji hipotezy głównej pełniły hipotezy pomocnicze.

Wzrost obciążeń regulacyjnych osłabił wzrost wartości aktywów sektora bankowego. Wzrost obciążeń regulacyjnych przyczynił się do spowolnienia dynamiki akcji kredytowej w sektorze bankowym. Wzrost obciążeń regulacyjnych doprowadził do spadku rentowności kapitału własnego w sektorze bankowym. Wzrost obciążeń regulacyjnych skutkował ich częściowym przerzuceniem na klientów banków. Zwiększone obciążenia regulacyjne sektora bankowego mają długookresowy wpływ na jego funkcjonowanie.

Głównym źródłem danych liczbowych wykorzystanych w pracy były bazy Narodowego Banku Centralnego, Komisji Nadzoru Finansowego oraz Głównego Urzędu Statystycznego. Ponadto część informacji pochodziła z baz Eurostatu oraz stooq.pl. Do oceny wpływu obciążeń podatkowo-składkowych na wybrane aspekty funkcjonowania sektora bankowego wykorzystano metody statystyczne. W szczególności należały do nich charakterystyki opisowe rozkładu poszczególnych cech sektor bankowego oraz modelowanie ekonometryczne. Ponadto zastosowano wielowymiarową analizę kointegracyjną, pozwalającą na ocenę długookresowych związków między zmiennymi.

Niniejsza praca składa się z siedmiu rozdziałów. Pierwszy z nich koncentruje się na charakterystyce obciążeń podatkowo-składkowych sektora bankowego, w tym na ich ewolucji w okresie objętym badaniem. Zaprezentowano w nim regulacje prawne w zakresie podatku od niektórych instytucji finansowych, składek na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego - funduszu gwarancyjnego banków i funduszu przymusowej restrukturyzacji banków, wpłat na Fundusz Wsparcia Kredytobiorców, a także wpłat na pokrycie kosztów nadzoru, ponoszonych na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego. Rozdział podsumowuje zestawienie czynników determinujących wysokość powyższych obciążeń, zarówno w skali całego sektora, jak i jego pojedynczych podmiotów.

W drugim rozdziale scharakteryzowano regulacje prawne w zakresie kapitałów banków, w tym współczynników kapitałowych, z uwzględnieniem filara I, wprowadzonego na mocy art. 92 rozporządzenia PEiR 575/2013, filara II (tzw. add-on) wskazanego w art. 138 ustawy Prawo bankowe, a także wymogu połączonego bufora, opisanego w rozdziałach 5-8 ustawy o nadzorze makroostrożnościowym. Ze względu na przyjęty okres badania szczególną uwagę zwrócono na wysokość i zasady ustanawiania buforów kapitałowych, zarówno tych uznanych jako obowiązkowe - zabezpieczającego i antycyklicznego, jak i pozostałych - ryzyka systemowego oraz instytucji o znaczeniu systemowym (globalnych i innych). Niejednolitość podejścia poszczególnych krajów Unii Europejskiej do kształtowania wskaźników buforów kapitałowych skłoniła do zaprezentowana różnic w ich poziomach. Ponadto przedstawione zostały wytyczne Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie polityki dywidendowej banków, mające istotny wpływ na poziomy ich kapitałów.

W trzecim rozdziale scharakteryzowano obciążenia podatkowo-składkowe oraz sytuację kapitałową sektora bankowego w latach 2015-2019. Uwagę zwrócono na skalę obciążeń oraz ich rozkład w czasie. Ponadto podjęta został próba określenia profilu ryzyka dla sektora bankowego na podstawie wskaźników przyjętych w regulacjach. Charakterystyka sytuacji kapitałowej sektora odnosiła się natomiast do poziomu i struktury kapitału regulacyjnego (funduszy własnych). Zaprezentowano także zmiany zachodzące w kapitale nadwyżkowym (powyżej obowiązującego minimum), warunkującym możliwości rozwoju sektora bankowego, w tym jego aktywność kredytową na rzecz klientów niefinansowych, w okresie objętym badaniem.

W czwartym rozdziale została przedstawiona działalność kredytowa banków ogółem, a także na rzecz gospodarstw domowych i podmiotów gospodarczych, w latach 2015-2019. Analizie poddano wartości, strukturę oraz jakość portfeli kredytów, wskazując przy tym czynniki odpowiedzialne za zachodzące w nich zmiany. Za ważną kwestię uznano kształtowanie się poziomu nasycenia gospodarki kredytami bankowymi. Ponadto należności sektora bankowego od klientów niefinansowych zostały scharakteryzowane na tle wybranych składników bilansowych, odnoszących się do źródeł finansowania (depozytów klientów i emitowanych dłużnych papierów wartościowych) oraz aktywów (skarbowych papierów wartościowych). W rozdziale uwagę skierowano także na wyniki sektora, z uwzględnieniem jego wyniku finansowego netto oraz rentowności kapitału i aktywów, a także wskaźnika koszty/przychody operacyjne netto.

W piątym rozdziale omówiono dane wykorzystane w części badawczej (w rozdziałach 6-7), w tym statystyki opisowe dla zmiennych uwzględnionych w modelowaniu ekonometrycznym analizowanych zjawisk.

W szóstym rozdziale zawarto wyniki badania nad wpływem obciążeń podatkowo-składkowych oraz kapitałów sektora bankowego na jego działalność kredytową, rozwój oraz zyskowność, uwzględniając przy tym wpływ innych zmiennych sektorowych, jak i makroekonomicznych. Ocenie poddano także zjawisko tzw. przerzucania obciążeń na klientów banków, odnosząc się do zmian w marżach - odsetkowej i pozaodsetkowej.

W siódmym rozdziale omówiono wyniki wielowymiarowej analizy kointegracyjnej między zmiennymi sektora bankowego a obciążeniami regulacyjnymi, potwierdzające długookresową istotność obciążeń dla funkcjonowania sektora bankowego.

W podsumowaniu odniesiono się do hipotez, które zostały sformułowane we wstępie pracy. Ponadto ujęto w nim dodatkowe wnioski, stanowiące tło dla wyników analizy wpływu obciążeń podatkowo-składkowych i wymogów kapitałowych na funkcjonowanie sektora bankowego.

Publikacja została sfinansowana środkami subwencji przyznanej Uniwersytetowi Ekonomicznemu w Krakowie.

Rozdział 1Charakterystyka obciążeń podatkowo-składkowych sektora bankowego

1.1. Podatek od niektórych instytucji finansowych

Podatek od niektórych instytucji finansowych (potocznie nazywany podatkiem bankowym) stanowi dochód budżetu państwa. Zasady jego naliczania oraz poboru uregulowano w ustawie z 2016 r.[1], przy czym nie wynikały one z wytycznych instytucji Unii Europejskiej (UE).

Przedmiotem opodatkowania są aktywa niektórych instytucji finansowych, w tym banków krajowych, oddziałów banków zagranicznych i instytucji kredytowych, a podstawą opodatkowania - nadwyżka skorygowanej wartości owych aktywów (na ostatni dzień miesiąca) ponad kwotę 4 mld zł. Wskazana korekta dotyczy pomniejszenia sumy aktywów podatnika o wartość jego[2]:

funduszy własnych; dodatkowego wymogu w zakresie funduszy własnych, nałożonego przez Komisję Nadzoru Finansowego (KNF); aktywów nabytych od Narodowego Banku Polskiego (NBP) i stanowiących zabezpieczenie kredytu refinansowego[3]; portfela skarbowych papierów wartościowych[4].

Zgodnie z zapisami ustawy, podatku od niektórych instytucji finansowych nie płacą banki (art. 11):

będące w stanie likwidacji; o zawieszonej działalności i wnioskowanej upadłości; z ustanowionym zarządem komisarycznym; z wdrożonym planem naprawy.

Podatek jest naliczany według stawki wynoszącej 0,0366% i płacony w okresach miesięcznych, do 25. dnia miesiąca po miesiącu, którego on dotyczy. Pierwszym okresem rozliczeniowym był luty 2016 r. Spośród wszystkich podmiotów sektora bankowego obciążenie to ponoszą jedynie wybrane banki komercyjne i oddziały instytucji kredytowych[5]. Pozostałe nie spełniają bowiem kryterium podstawy opodatkowania.

1.2. Składki na Bankowy Fundusz Gwarancyjny

1.2.1. Składka na fundusz gwarancyjny banków

Obowiązkowy system gwarantowania depozytów istnieje w Polsce od 1995 r. W 2016 r. Bankowy Fundusz Gwarancyjny (BFG) został poddany reorganizacji, w efekcie której utworzono m.in. fundusz gwarancyjny banków. Zmiany w zakresie funkcjonowania krajowego systemu ochrony depozytów wprowadzono na podstawie dwóch ustaw - o BFG z 2016 r.[6] oraz o zmianie ustawy o BFG z 2019 r.[7], które zawierają rozwiązania wskazane w odpowiednich regulacjach UE[8].

Od 2017 r. fundusz gwarancyjny banków jest zasilany składkami wnoszonymi przez banki krajowe oraz oddziały banków zagranicznych, z wyłączeniem Banku Gospodarstwa Krajowego, który nie posiada zdolności upadłościowej, a także banków hipotecznych nieprowadzących działalności depozytowej. Wraz z reorganizacją systemu gwarantowania depozytów modyfikacji poddano:

definicję deponenta, gdyż wyłączono z niej jednostki samorządu terytorialnego, wprowadzono szczególne regulacje dla klientów domów maklerskich, zmieniono rozwiązania w zakresie gwarantowania środków na rachunkach powierniczych, a w 2019 r. poszerzono ją o rady rodziców; zasady wyznaczania składek, przez uzależnienie ich poziomu od profilu ryzyka banków, a także podstawy naliczania - środków gwarantowanych będących w dyspozycji banków; sposób wnoszenia składek, przez umożliwienie ich częściowej konwersji na zobowiązania do zapłaty, ale w razie uruchomienia wypłat środków gwarantowanych, zobowiązania te wykorzystywane są przez BFG w pierwszej kolejności[9]; zasady postępowania w sytuacji, gdy środki systemu są niewystarczające, przez wprowadzenie możliwości poboru składek nadzwyczajnych.

Tabela 1.1. Poziomy minimalny i docelowy systemu gwarantowania depozytów w bankach w regulacjach krajowych i UE

Poziom

Warunki

Ustawa o BFG

Dyrektywa 2014/49/UE

Minimalny

Procent środków gwarantowanych

0,8

Min. 0,8

Termin

31.12.2016 r.

03.07.2024 r.

Docelowy

Procent środków gwarantowanych

2,6

Brak

Termin

03.07.2030 r.

Brak

Źródło: opracowanie własne na podstawie: art. 287 ustawy o BFG i art. 10 dyrektywy 2014/49/UE.

W ustawie o BFG został wskazany minimalny oraz docelowy poziom środków systemu gwarantowania depozytów w bankach[10]. Za minimalny poziom przyjęto 0,8% środków gwarantowanych we wszystkich bankach i oddziałach banków zagranicznych objętych systemem. Zgodnie z ustawą jego osiągnięcie miało nastąpić do 31 grudnia 2016 r. Z kolei poziom docelowy określono jako równowartość 2,6% kwoty środków gwarantowanych, z warunkiem jego spełnienia do 3 lipca 2030 r. Porównując krajowe rozwiązania z zapisami dyrektywy 2014/49/UE, należy potwierdzić ich zgodność w zakresie minimalnego poziomu środków systemu. Warto jednak zauważyć, że w ustawie przyjęto skrócony okres jego osiągania (tabela 1.1). Bardziej restrykcyjne rozwiązania krajowe, wynikające z ustanowienia poziomu docelowego, miały na celu zapewnienie BFG odpowiednio większej kwoty środków na ewentualne działania interwencyjne.

Każdego roku do 1 marca Rada BFG określa łączną kwotę składek na rzecz funduszu gwarancyjnego banków, biorąc pod uwagę jego bieżący, minimalny i docelowy poziom, a także wyniki finansowe banków i oddziałów banków zagranicznych. Warto dodać, że w latach 2017-2019 wynosiły one odpowiednio: 915 mln zł, 1 240 mln zł, 791 mln zł[11]. W każdym kwartale 25% rocznej kwoty podlega podziałowi między banki krajowe i oddziały banków zagranicznych.

Począwszy od 2017 r., wysokość indywidualnych kwartalnych składek banków i oddziałów banków zagranicznych jest określana na podstawie metody opracowanej przez BFG. Przyjęto przy tym możliwość jej modyfikacji w razie niewystarczającego zróżnicowania poziomu składek ze względu na profil ryzyka banków bądź zmiany sprawozdawczości banków lub oddziałów banków zagranicznych. Takie modyfikacje wymagają jednak zatwierdzenia przez KNF[12]. Informacje o wysokości indywidualnych kwartalnych składek są przekazywane poszczególnym bankom odpowiednio do: 10 marca, 10 czerwca, 10 września oraz 10 grudnia. W latach 2017-2019 wpłaty składek na fundusz gwarancyjny banków były ponoszone do[13]:

30 marca, 22 czerwca, 22 września i 14 grudnia 2017 r.; 22 marca, 21 czerwca, 20 września i 13 grudnia 2018 r.; 21 marca, 20 czerwca, 19 września i 12 grudnia 2019 r.

Wysokość indywidualnych składek banków jest uzależniona od:

podstawy ich wyznaczania, tj. wartości środków gwarantowanych w każdym z banków na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, którego składka dotyczy; profilu ryzyka[14], uwzględniającego ocenę ryzyka każdego z banków w obszarach: kapitału, płynności i finansowania, jakości aktywów, modelu prowadzenia działalności i zarządzania, a także potencjalnych strat funduszu w sytuacji spełnienia warunku gwarancji; przynależności do systemu ochrony instytucjonalnej (IPS - Institutional Protection Scheme).

Ocena profilu ryzyka każdego z banków jest dokonywana na podstawie zestawu wskaźników, którym przypisano określone wagi i parametry punktacji (górna i dolna granica przedziału oceny ryzyka). Zestaw ten został wskazany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów[15], z założeniem możliwości jego powiększania przez BFG. W ten sposób do kategorii ryzyka "model prowadzenia działalności i zarządzanie" wprowadzono ocenę BION (Badanie i Ocena Nadzorcza) oraz wskaźnik kredyty mieszkaniowe walutowe dla gospodarstw domowych/kapitał. Warto zauważyć, że w ramach kategorii ryzyka "płynność i finansowanie" stosowano dotąd wyłącznie miernik LCR (Liquidity Coverage Ratio), ze względu na nieraportowanie przez banki wartości wskaźnika NSFR (Net Stable Funding Ratio). Należy dodać, że doprecyzowanie profilu ryzyka w obszarze "model prowadzenia działalności i zarządzania" przez zwiększenie zestawu wskaźników spowodowało wzrost ich łącznej wagi z 13 do 38% (tabela 1.2). Podkreśla to szczególne znaczenie tego obszaru dla profilowania banków pod względem ryzyka.

Wysokość indywidualnych składek jest wyznaczana na podstawie informacji pochodzących z różnych okresów. W przypadku środków gwarantowanych kluczowa jest ich wartość w banku na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, którego składka dotyczy. Natomiast profil ryzyka jest wyznaczany przede wszystkim na podstawie danych pochodzących z ostatniego rocznego sprawozdania finansowego, dostępnego na koniec roku poprzedzającego rok, za który składka jest pobierana. Tym samym bieżące decyzje inwestycyjne i związane z nimi ryzyko wpływają na jej poziom ze znacznym opóźnieniem. Wyjątek w tym zakresie stanowią: ocena BION pochodząca z końca roku poprzedzającego rok, za który należna jest składka, a także przynależność do systemu ochrony instytucjonalnej (IPS) odnosząca się do pierwszego dnia bieżącego kwartału składkowego.

Dla każdego banku wartościom poszczególnych wskaźników ryzyka przypisuje się tzw. indywidualne punktowe oceny ryzyka IRS (Individual Risk Score) w skali od 0 do 100. W tabeli 1.2 znaki (Z) sygnalizują, że wyższym wartościom wskaźników odpowiada wyższe bądź niższe ryzyko. Przedziały ocen ryzyka zostały podane ze wskazaniem górnej (aj) i dolnej (bj) granicy. Jeżeli wartość wskaźnika ze znakiem (+) jest w danym banku niższa od dolnej granicy, wówczas IRS wynosi 0, a jeżeli jest wyższa od górnej granicy, to wynosi 100. Jeżeli natomiast wartość wskaźnika ze znakiem (-) jest niższa od dolnej granicy, to IRS wynosi 100, a jeżeli jest ona wyższa od górnej granicy, wówczas IRS jest równe 0. Z kolei w przypadku wskaźnika (niezależnie od znaku), którego wartość zawiera się w przedziale (aj; bj), IRS przyjmuje wartość z przedziału (0;100).

Całkowita punktowa ocena ryzyka i-tego banku (ARS) stanowi sumę ważonych punktowych ocen ryzyka (IRS) i jest obliczana zgodnie ze wzorem:

(1.1)

gdzie

IWj - waga j-tej oceny.

Całkowita waga ryzyka (ARW) dla i-tego banku jest obliczana z zastosowaniem metody skali ruchomej, zgodnie z następującym wzorem:

ARWi = 75% + (150% - 75%) × ARSi /100. (1.2)

Ostatecznie każdy bank ponosi na rzecz funduszu składkę kwartalną (S), której wysokość jest wyznaczana zgodnie ze wzorem:

S = s × ARW × SG, (1.3)

gdzie:

s - stawka obowiązująca w danym kwartale (taka sama dla wszystkich banków), będąca ilorazem jednej czwartej rocznej kwoty składek od wszystkich banków i sumy środków gwarantowanych we wszystkich bankach;

ARW - całkowita waga ryzyka (pomniejszana o 50% w przypadku banków należących do systemu ochrony instytucjonalnej);

SG - kwota środków gwarantowanych w banku na koniec wcześniejszego kwartału.

W określonych sytuacjach kwartalne składki mogą podlegać modyfikacji o tzw. współczynnik korekty.

Przepisy ustawy o BFG przewidują możliwość obciążenia banków krajowych i oddziałów banków zagranicznych składkami nadzwyczajnymi, jednak wyłącznie w sytuacji utraty przez system zdolności do dokonywania wypłat środków gwarantowanych. Przyjęto jednak, że w roku kalendarzowym takie składki nie mogą przekroczyć łącznie 0,5% środków gwarantowanych w bankach na koniec wcześniejszego roku (art. 291). Należy podkreślić, że w szczególnych warunkach limit ten może zostać podwyższony za zgodą KNF. Jeżeli zwiększone składki zagroziłyby płynności lub wypłacalności banków, możliwe jest odroczenie ich poboru o maksymalnie sześć miesięcy. Po ustąpieniu zagrożenia podlegają one natychmiastowej wpłacie. [16]

Tabela 1.2. Zestaw wskaźników ryzyka do oceny profilu ryzyka banku wraz z wagami i parametrami punktacji

Kategoria

Wskaźnik ryzyka

Waga wskaźnika ryzyka

(IW)

Przedziały oceny ryzyka

Znak

(Z)

Granica dolna (bj)

Granica górna (aj)

Kapitał

A1. Wskaźnik dźwigni

9,0%

4,0%

8,0%

(-)

A2. Wskaźnik kapitału Tier 1

9,0%

1,0

2,0

(-)

Płynność i finansowanie

A4. Wskaźnik pokrycia wypływów netto (LCR)

18,0%

0,6 (za 2017)

0,7 (za 2018)

0,8 (za 2018)

1,0 (od 2020)

1,5

(-)

Jakość aktywów

A5. Wskaźnik jakości kredytów (kredyty zagrożone/kredyty ogółem)

13,0%

2,0%

10,0%

(+)

Model prowadzenia działalności i zarządzanie

A6. łączna kwota ekspozycji na ryzyko/aktywa ogółem

6,5%

40,0%

90,0%

(+)

A7. ROA netto

6,5%

0,0%

1,0%

(-)

A8. BION (ocena obszarów "zarządzanie bankiem i analiza modelu biznesowego")

15,0%

1,5

3,5

(+)

A10. kredyty mieszkaniowe walutowe dla gospodarstw domowych/kapitał Tier 1

10,0%

100,0%

350,0%

(+)

Potencjalne straty funduszu

A9. aktywa nieobciążone16/środki gwarantowane

13,0%

100,0%

300,0%

(-)

Źródło: opracowanie własne na podstawie: https://www.bfg.pl/dla-instytucji-finansowych/skladki/skladki-na-fundusz-gwarancyjny-bankow/.

Należy zauważyć, że w latach 2016-2018 środki gwarantowane w sektorze bankowym oraz środki systemu gwarantowania depozytów ulegały stopniowemu zwiększeniu (tabela 1.3). W całym okresie wskaźnik zabezpieczenia systemu przekraczał przyjęty minimalny poziom.

Tabela 1.3. Środki gwarantowane w bankach i środki systemu gwarantowania depozytów w bankach w latach 2016-2018[17] (w tys. zł)

Stan na dzień

Środki gwarantowane w bankach

Środki systemu gwarantowania depozytów w bankach

Wskaźnik zabezpieczenia systemu gwarantowania depozytów w bankach

31.12.2016

689 021 732

11 366 359

1,65%

31.12.2017

721 025 921

12 338 981

1,71%

31.12.2018

788 437 895

14 167 420

1,80%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych BFG: https://www.bfg.pl/o-nas/niektore-fundusze-bfg/.