Wstęp

Problematyka dóbr publicznych od wieku jest obecna w literaturze ekonomicznej; za dobro publiczne uważa się walutę krajową i stabilne ceny. Dobro publiczne, jakim jest bezpieczeństwo finansowe, powinno być chronione - jest to zatem pole dla interwencjonizmu państwowego. Rynek finansowy tworzy bowiem poważne ryzyka, szczególnie dla bezpieczeństwa finansowego gospodarstw domowych. Wysokie ryzyko występuje w działalności piramid finansowych jako specyficznych parabanków.

Z raportu prezesa FSA w Wielkiej Brytanii z 2008 r. wynika, że każda instytucja, która może generować ryzyko systemowe, powinna być poddana nadzorowi ze strony regulatora. Takie podejście zastosowano także w amerykańskiej ustawie Dodda-Franka, udzielając FED stosownych upoważnień do objęcia nadzorem parabanków oraz powołując specjalny urząd ochrony klientów usług finansowych. Natomiast biją na alarm w kwestii przeregulowania rynku finansowego. W dyskusji na temat zaostrzenia regulacji dotyczących samych piramid finansowych także występują zarówno zwolennicy, jak i przeciwnicy tego poglądu.

Międzynarodowy zasięg i występowanie piramid w wielu krajach skłania do szerszego zajęcia się tą problematyką. Potrzebne jest poszukiwanie odpowiedzi na wiele pytań, które są związane ze stale pojawiającym się zjawiskiem piramid, m.in.:

Jakie czynniki kreują popyt na lokowanie środków w piramidach? Dlaczego władze państwowe w wielu krajach nie mogą uporać się z problemem dezaktywacji piramid? Czy skuteczność organów ścigania jest wystarczająca? Dlaczego funkcją kontinuum piramid finansowych jest bankructwo? Czy bitcoin to piramida finansowa? Czy regulacje prawne w Polsce dotyczące działalności piramid są dostateczne? Jak powinny być podzielone kompetencje organów państwa w sprawie walki z piramidami, w tym między nadzorem finansowym, instytucjami ochrony konsumenta a prokuraturą? Czy penalizacja przestępstw w zakresie piramid finansowych jest wystarczająca? Czy międzynarodowe organy nadzoru państwowego powinny współpracować w dziedzinie dezaktywacji piramid?

Łańcuszek św. Antoniego, chleb watykański lub piramida finansowa - każda z tych nazw odnosi się do tej samej działalności. Zasadniczo chodzi tutaj o znalezienie naiwnych osób, które zgodzą się złożyć depozyt w nieregulowanej firmie finansowej w celu osiągnięcia wysokich zysków. Odmianą piramidy finansowej jest również list łańcuszkowy[1].

Można określić cztery kluczowe warunki, które sprzyjają powstaniu piramidy:

istnienie rynku papierów wartościowych, brak ograniczeń w tworzeniu instytucji finansowych działających na zasadzie piramidy lub łatwość łamania prawa w tym zakresie, zdolność ludności do oszczędzania, czyli pewien poziom dobrobytu materialnego gospodarstw domowych, skłonność do inwestowania pieniędzy w podmioty działające na pograniczu prawa lub poza prawem i bez gwarancji.

Piramida finansowa funkcjonuje w wyniku oszustwa finansowego, jednak cecha sustensywności ma swoje ograniczenia. Straty finansowe inwestorów w wyniku bankructwa piramidy są zwykle znaczne. Osłabia to także zaufanie publiczne do sektora finansowego, w tym do parabanków, które prowadzą biznes solidnie i uczciwie[2]. Celem regulacji na rynku finansowym powinna być zatem ochrona strony słabszej, czyli klientów, a szczególnie osób fizycznych.

Sprawa funkcjonowania piramid finansowych, mimo wielu negatywnych doświadczeń, nie została rozwiązana systemowo ani w Polsce, ani w Unii Europejskiej. Regulacje umożliwiające szybką dezaktywację piramid nie zostały w Polsce zmienione, choć pojawiło się wiele krytycznych publikacji oraz nacisków opinii publicznej. Część ekspertów uważa, że regulacje są wystarczające, a zawodzi ich stosowanie w praktyce. W tej monografii podjęto próbę odpowiedzi na pytania dotyczące regulacji i nadzoru w zakresie funkcjonowania piramid. Ich upadłości to także istotne konsekwencje społeczne: przede wszystkim utrata zaufania do sektora finansowego, koszty bankructwa przedsiębiorstw prowadzących piramidy oraz straty oszczędności deponentów (gospodarstw domowych, podmiotów gospodarczych, firm non profit).

Ważne wydaje się znalezienie odpowiedzi na pytania: jak to jest możliwe, że tak duże kapitały padają ofiarą oszustw finansowych, tak wiele osób traci majątki, a mimo to instytucje działające w podobny sposób wciąż znajdują zainteresowanych ich produktami? Dlaczego - mimo tylu afer w Polsce i na świecie - firmy działające na zasadzie piramidy finansowej wciąż cieszą się dużym popytem i znacznym poziomem zaufania publicznego?

Celem publikacji jest przedstawienie polskich doświadczeń dotyczących piramid finansowych oraz opinii ekspertów na temat zmian regulacji i nadzoru na tym subrynku, a także zarysowanie modelu dezaktywacji piramid.

W pracy przyjęto następującą tezę: dezaktywacja działalności, w swej istocie polegających na piramidzie finansowej, wymaga odpowiedniego systemu monitoringu, edukacji ekonomicznej klientów, precyzyjnych regulacji i surowszej penalizacji takich przestępstw.

****

W pierwszym rozdziale książki zostały przedstawione aspekty definicyjne i teoretyczne piramid finansowych oraz shadow banking. Punktem wyjścia do tezy o konieczności dezaktywacji piramid są teorie bezpieczeństwa finansowego oraz teorie regulacji rynku.

Rozdział drugi zawiera przegląd ekonometrycznych modeli funkcjonowania piramid, w tym model punktu krytycznego bankructwa. Pokazano m.in. model gry Belianina i Issoupovej.

W trzecim rozdziale zacytowano dane statystyczne dotyczące występowania piramid w Polsce i na świecie oraz przeprowadzono analizę czynników kreacji piramid, w tym popyt w świetle badań i statystyk międzynarodowych oraz czynniki ekonomiczne i czynniki behawioralne popytu gospodarstw domowych w kontekście teorii finansów behawioralnych. Przeanalizowano także czynniki akceleracji bankructwa przedsiębiorstwa prowadzącego piramidę.

Rozdział czwarty dotyczy analizy prawnej regulacji w Polsce oraz opinii ekspertów (badanie Delphi) na ten temat. Badania eksperckie przeprowadzone przez autora metodą Delphi także zostały zaprezentowane w tym rozdziale i stanowią ważny punkt wyjścia do zaprojektowanego w rozdziale szóstym modelu dezaktywacji piramid.

W rozdziale piątym przedstawiono studia przypadków, począwszy od największej piramidy światowej BLMIS w USA, przez system piramid w Rosji i Albanii, których upadek spowodował wielkie koszty społeczne i polityczne, niemieckie inwestycje alternatywne K1 Global i K1 Invest, a skończywszy na polskich przykładach - Warszawskiej Grupie Inwestycyjnej, Finroyal oraz Amber Gold. Opisane przypadki są przykładem piramid finansowych, w które inwestowali zarówno uczestnicy, którzy zdawali sobie sprawę, że działalność firmy opiera się na funkcjonowaniu piramidy finansowej, jak i naiwni inwestorzy, opierający swój wybór na kampaniach reklamowych i zapewnieniach o wysokich zyskach.

W ostatnim rozdziale sformułowano propozycje modelowe dotyczące dezaktywacji piramid finansowych oraz zmian regulacji w Polsce.

Systemowe rozwiązania w zakresie dezaktywacji piramid, przedstawione w rozdziale szóstym, powinny mieć na celu prewencję oraz ochronę środków finansowych gospodarstw domowych. Kluczowym problemem wydaje się ograniczenie popytu na tego rodzaju produkty finansowe. Stąd ważny jest system edukacji finansowej i informacji społeczeństwa.

Szybkie działanie wymiaru sprawiedliwości w takich sprawach leży w interesie społeczeństwa; nie ma jednak w Polsce, jak się wydaje, dostatecznych instrumentów prawnych do walki z tego rodzaju przestępczością.

Ramowy model dezaktywacji piramid finansowych zaprezentowany przez autora obejmuje działania formalno-prawne, a także działania organizacyjne i profilaktyczne.

W pracy wykorzystano metody analizy i syntezy dotyczące dostępnych publikacji krajowych i zagranicznych, studia przypadków polskich i zagranicznych, analizę danych statystycznych oraz badanie opinii ekspertów metodą panelu delfickiego, zrealizowane przez autora.

****

Autor składa podziękowania recenzentowi za wnikliwe uwagi i cenne sugestie. Wyrazy wdzięczności za poświęcony czas należą się konsultantom fragmentów tekstu - dr. hab. Zbigniewowi Krysiakowi z Instytutu Zarządzania Finansami Korporacji i Nieruchomości SGH w zakresie modeli ekonometrycznych oraz mgr Annie Czaprackiej, sędziemu sądu wojewódzkiego w Poznaniu i ekspertowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy Ministerstwie Sprawiedliwości, za konsultacje prawne. Dziękuję także studentom studiów magisterskich i podyplomowych SGH za podjęcie w swoich pracach tej trudnej problematyki, a szczególnie mgr Magdalenie Rydel.

Można mieć nadzieję, że niniejsza praca będzie przydatna zarówno studentom, jak i pracownikom naukowym zajmującym się tą problematyką, jak też będzie stanowiła podstawę do budowy programu edukacji finansowej społeczeństwa. Przytoczone fakty i analizy stanowią także sui generis publiczne ostrzeżenie przed ryzykiem lokowania oszczędności gospodarstw domowych i instytucji w tego rodzaju podmiotach finansowych.

1Teoretyczne aspekty piramid finansowych

1.1 Teoretyczne aspekty piramid. Pojęcia i definicje

1.1.1. Podstawowe definicje

Nadużycia i oszustwa na rynku finansowym, a szczególnie na styku bankowości i rynku kapitałowego, są charakterystycznymi zjawiskami ostatniego dwudziestolecia.

Piramidy finansowe można zaliczyć do czarnych finansów, podobnie jak raje podatkowe, ceny transferowe, czarny rynek pożyczek i in. Piramidy takie, prowadzone przez różne firmy, są zaliczane do parabanków (shadow banking, non-banking). Samo pojęcie parabanków jest szerokie, a występujące w literaturze ich definicje są różne[1]. Zdaniem W. Srokosza z perspektywy ochrony interesu publicznego najbardziej trafne jest przyjęcie, że instytucje parabankowe w Polsce to, inne niż banki, podmioty wykonujące działalność depozytową jako działalność podstawową. Prowadzenie działalności gospodarczej polegające na przyjmowaniu depozytów musi - zdaniem tego autora - podlegać takim rygorom i ograniczeniom, aby nie zagrażało bezpieczeństwu klientów, a w konsekwencji bezpieczeństwu rynku finansowego, i tym samym nie zagrażało fundamentom ekonomicznym gospodarki[2]. Ograniczenie powyższej definicji tylko do podmiotów prowadzących działalność depozytową wydaje się dyskusyjne[3].

W encyklopedycznym ujęciu instytucja parabankowa to bank drugorzędny (secondary bank); jest nazwą nadawaną czasami domom finansowym. To także "instytucja, która oferuje niektóre usługi bankowe, takie jak udzielanie kredytów, oferowanie drugiej hipoteki itp., ale nie oferuje typowych usług banku komercyjnego związanych z prowadzeniem rachunków bieżących".

J.K. Solarz uważa, że bankowość równoległa jest innowacją systemową i nie powinno się jej oceniać przez sumowanie plusów i minusów: "To forma pieniądza, nowa infrastruktura rozliczeń i rozrachunków, nowy rodzaj instrumentów finansowych, nowy model biznesu bankowego"[4].

W praktyce występują dwie kategorie parabanków: regulowane (np. spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, instytucje płatnicze) i nieregulowane[5]. Szerszą dyskusję na temat definicji parabanków można znaleźć w pracach Piotra Masiukiewicza, Jana Krzysztofa Solarza, Witolda Srokosza i Włodzimierza Szpringera.

Zdaniem Acharya i Khandwala zjawisko shadow banking przybiera inne formy we wschodzących gospodarkach rynkowych niż w już dojrzałych. Ewentualne niesprawności pośrednictwa finansowego na tych rynkach mogą być usprawnione przez działania banków państwowych. Zdaniem tych autorów szczególnie warunki makro- i mikrofunkcjonowania parabankowości w krajach BRICS są odmienne od tych w rozwiniętych gospodarkach[6].

Problem funkcjonowania parabanków wymknął się spod kontroli rządów, nadzorów finansowych i banków centralnych. W 2008 r. Timothy Geithner, ówczesny prezes FED, oddziału w Nowym Jorku, na posiedzeniu Economic Club przedstawił dramatyczny obraz sytuacji w tej dziedzinie: "Niebankowy system finansowy urósł do pokaźnych rozmiarów, szczególnie w zakresie rynku pieniężnego i funduszy. Na początku 2007 roku występujące ABCP w firmach inwestycyjnych, uprzywilejowane ARS-y, obligacje TOB i VRDN opiewały na aktywa łącznie ok. 2,2 bln dolarów. Aktywa te inwestowane na rynku międzybankowym dzięki stopie referencyjnej wzrosły do 2,5 bln dolarów. Aktywa ulokowane w funduszach hedgingowych osiągnęły wartość 1,8 bln USD, a łączny bilans pięciu największych banków inwestycyjnych wyniósł 4 bln. Dla porównania łączna wartość aktywów pięciu największych banków, biorąc pod uwagę grupy kapitałowe, w USA w tym czasie wyniosła ponad 6 bln dolarów, a wartość aktywów całego systemu bankowego około 10 bln"[7]. Zdaniem Geithnera skala ryzyka i relatywnego braku płynności aktywów finansowanych przez krótkoterminowe zobowiązania spowodowała wrażliwość wielu instytucji shadow banking na klasyczny rodzaj paniki klientów. Obecnie w USA przywiązuje się dużą wagę do ochrony interesów klientów rynku finansowego (powołano w tym celu specjalny urząd).

Zdaniem J.K. Solarza przedsiębiorstwa shadow banking operują równoważnikami depozytu, przyrzeczeniami odkupu oraz sprzedaży jednostek uczestnictwa funduszy pieniężnych, ale także np. emisją akcji czy przyjmowaniem złota do depozytu. Bankowość równoległa zasila się bezpośrednio z rynku finansowego i nie jest objęta ani gwarancjami depozytów, ani procedurą pożyczkodawcy ostatniej instancji, ani nie nadzoruje jej żaden z licznych nadzorów ogólnych i specjalistycznych[8]. W teorii bankowość tę samodzielnie przywraca do równowagi mechanizm rynkowy. W praktyce znacząca część bankowości równoległej stanowi subsydiary (spółki zależne) w systemowo ważnych instytucjach finansowych, obecnych także w Polsce. Brak jest jednak danych statystycznych dostatecznie opisujących ten stan rzeczy.

W dotychczasowych analizach bankowości równoległej w Polsce poświęcano uwagę głównie parabankom, a ich symbolem stały się nieregulowane i nienadzorowane lombardy. Nie da się bowiem odseparować sektora bankowego od szarych finansów. Taką szarą strefę stanowią piramidy finansowe (tab. 1).

Piramidy finansowe znane są od setek lat. Można uznać, że były to jedne z pierwszych parabanków. Współcześnie występują jednak rzadko w klasycznej postaci. Problematykę funkcjonowania piramid finansowych można analizować przez pryzmat następujących teorii: płynności przedsiębiorstwa, finansów behawioralnych, ryzyka i gier, regulacji rynku oraz teorii bezpieczeństwa finansowego.

Według M. Pachuckiego piramida finansowa to struktura, w której zysk uczestnika jest uzależniony od późniejszych wpłat innych osób, będących niżej w strukturze piramidy. W działaniu piramidy finansowej konieczne jest przyciąganie nowych uczestników, co sprawia, że skazana jest ona na upadek[9]. W. Gadomski porównał schemat działania piramidy finansowej do lejka, który ma przy wierzchołku dziurę[10]. Nowych klientów musi jednak napływać do struktury w tempie geometrycznym tak wielu, aby ich wpłaty starczyły na wypłaty dla osób, które wcześniej zainwestowały kapitał.

Podobnie definiuje piramidę U.S. Securities and Exchange Commission (SEC) - to oszustwo inwestycyjne, które zakłada wypłatę rzekomych zysków istniejącym inwestorom z funduszy wniesionych przez nowych inwestorów. Inwestorzy zachęcani są do inwestycji, które mają im przynieść wysokie zyski przy niskim ryzyku inwestycji. Zarządzający instytucją, działającą na zasadach schematu Ponziego, skupiają się głównie na zwerbowaniu nowych osób tak, aby dotychczasowi uczestnicy byli zadowoleni z inwestycji[11].

Definicja piramidy finansowej przedstawiona przez T. Ogunjobiego ukazuje tę strukturę jako schemat wnoszenia opłat przez nowych członków, które to opłaty generują zarobek dla dotychczasowych uczestników[12]. Salinger bardzo oryginalnie, ale wąsko definiuje piramidę finansową, przedstawiając ją jako strukturę podobną w swojej formie do łańcuszka listowego (zwanego też łańcuszkiem św. Antoniego), gdzie oszust sprzedaje fałszywe koncesje, franchising oraz plany biznesowe, a następnie zachęca nabywców do kontynuowania tego procederu[13].

Schemat działania łańcuszka listowego polega na wysyłaniu do klientów np. listów, w których zachęca się do drobnych wpłat na konto podane w liście, obiecując wysokie zyski. Organizator łańcuszka zwykle adresuje taką ofertę do najbiedniejszych.

Federalne Biuro Śledcze (FBI) w Stanach Zjednoczonych zdefiniowało piramidę finansową jako schemat działania, w którym pieniądze są zbierane od nowo przyjętych osób i wykorzystywane do spłaty zobowiązań wobec wcześniejszych wierzycieli, co służy zniwelowaniu ryzyka podejrzeń ze strony klientów o niewypłacalność instytucji bądź też o nielegalność biznesu[14].

Antonowicz i Szarmach wskazują na znaczne zróżnicowanie występujących w literaturze definicji[15].

W literaturze występuje też pojęcie struktury wielopoziomowej jako metody sprzedaży. Tak zwany marketing wielopoziomowy bywa jednak niesłusznie uważany za jeden z rodzajów piramidy finansowej[16]. Termin ten określa strategię marketingową firmy, polegającą na budowaniu przez sprzedawców własnej sieci (piramidy) współpracowników; od uzyskanego przez nich obrotu jest wypłacana prowizja. Każdy sprzedawca w strukturze może zwerbować do niej nowe osoby i uzależnić swoje zyski od ich pracy. Różnica między klasyczną piramidą finansową a marketingiem wielopoziomowym polega więc głównie na tym, że w pierwszej strukturze nie jest świadczona żadna realna usługa ani nie jest sprzedawany żaden produkt, natomiast marketing wielopoziomowy jest wykorzystywany do sprzedaży towarów[17].

Piramida finansowa to swoisty hazard, ryzykowanie majątku w grze o sumie niezerowej. Inwestycja nie zawsze musi być spekulacją czy hazardem, jednak piramidy do inwestycji zgodnych z prawem i racjonalnych zaliczyć nie można, gdyż nie zajmuje się ona prowadzeniem sprzedaży produktów ani inwestycjami na podstawie analiz rynku, lecz generowaniem przychodu dla klientów tylko i wyłącznie wtedy, gdy do struktury wejdą nowi członkowie - inwestorzy[18].

Wszystkie te definicje mają wiele cech wspólnych charakteryzujących piramidy finansowe. Przede wszystkim taką cechą jest istnienie osoby, od której piramida się zaczyna. Zawsze jest inicjator, założyciel piramidy, który przez obietnicę wysokich zysków nakłania do uczestniczenia w schemacie. Struktura piramidy ma rację bytu tylko wtedy, gdy zainteresowanych osób systematycznie przybywa. Mogą być werbowane przez organizatorów przedsięwzięcia lub przez uczestników już będących w strukturze, którzy są w stanie zachęcić kolejnych klientów do inwestycji. Najczęściej jednak to organizator piramidy zabiega o przyciągnięcie nowych klientów. Główne cechy piramid zawarto w tabeli 2.

Moim zdaniem piramidę można zdefiniować jako: "działalność przedsiębiorstwa finansowego, polegającą na przyjmowaniu środków finansowych, w celu inwestowania z wysoką stopą zwrotu (cel deklarowany); cel ten jednak nie jest realizowany w ogóle lub w dostatecznym stopniu, co powoduje spiralę strat. W okresie funkcjonowania piramidy finansowej wypłaty ekspirującego kapitału i odsetek dokonywane są z bieżących wpłat nowych klientów (inwestorów). Definicja ta uwzględnia zarówno klasyczne piramidy typu schemat Ponzi, jak i przedsięwzięcia, które w części przynoszą dochody, ale po pewnym okresie nie są one wystarczające dla spłaty należności wobec lokatodawców"[19]. Zwykle tego typu przedsiębiorstwa działają bez wymaganej licencji, chociaż nie jest to regułą (przykład BLMIS Bernarda Madoffa czy WGI w Polsce).

Pojęcie piramidy finansowej wywiedziono od tworzonej struktury; schemat pozyskiwania nowych osób w tempie geometrycznym przypomina swoją formą piramidę (zob. rozdział 2).

1.1.2. Typy piramid

Według kryterium aktywności dochodowej na rynku można wyróżnić firmy prowadzące piramidy, które aktywnie inwestują i jest to zgodne z umowami z klientami, firmy, które inwestują niezgodnie z umowami z klientami, oraz firmy, które w ogóle nie inwestują pozyskanych od klientów środków finansowych[20]. Inne kryteria klasyfikacji piramid przedstawiono na rysunku 1.

Formy organizacyjne piramid mogą być różne, na co wskazują doświadczenia polskie (tab. 8 - spółdzielnie, spółki i zakłady osób fizycznych) i zagraniczne (np. Bernard Madoff Found - forma spółki akcyjnej, notowanej)[21].

Nowoczesne piramidy finansowe (np. piramida Madoffa) mają płaską strukturę. Podobnie jak w klasycznych piramidach finansowych (łańcuszkowych) - piramida trwa dopóty, dopóki nowe wpływy pieniężne przewyższają sumę wypływów, w tym należnych odsetek. Kluczem sukcesu jest zaufanie inwestorów[22].

Dlaczego ten system jest skazany na upadek? Liczba uczestników w klasycznej piramidzie musi wzrastać w sposób geometryczny i ma to swoje fizyczne granice. Piramidy finansowe zwykle nie tworzą żadnej wartości dodanej.

Jednym z rodzajów oszustw finansowych jest również wymieniany już list łańcuszkowy, który jest odmianą piramidy finansowej[23]. Został on rozpowszechniony w Denver w Stanach Zjednoczonych. Zasada działania polegała na przesyłaniu 10 centów, za które każdy miał otrzymać 1560,40 dolarów zysku. Gra nazywała się "Poślij dziesiątkę", czyli owych 10 centów, pocztą. Oszustwo polegało jednak na tym, że listy nie były doręczane z powodu błędnych adresów odbiorców[24].

Analiza historyczna wskazuje, że wszystkie piramidy finansowe upadały wskutek utraty zaufania; gdy w mediach pojawiały się informacje dotyczące danego przedsiębiorstwa, kojarzono jego działalność z piramidą i spekulacją na rynku, następował run na kasy, a w konsekwencji - bankructwo[25].

Oszustwo finansowe jest działaniem całkowicie świadomym, mającym na celu uzyskanie korzyści ekonomicznych w sposób niezgodny z prawem i nieuczciwy. Dowodem na zaistnienie oszustwa mogą być zgromadzone zafałszowane dokumenty, przedstawianie faktów niezgodnych z prawdą lub ich modyfikowanie oraz brak jasności i jawności działania firmy lub jej pracownika. Głównym celem

sprawcy jest chęć pozyskania środków finansowych w łatwy i szybki sposób. Ważne jest rozróżnienie i znalezienie granicy między dwoma zagadnieniami, jakimi są pojęcia przestępstwa gospodarczego oraz oszustwa finansowego. Przestępstwa są jasno określone w prawie karnym, podczas gdy oszustwa stają się przestępstwem wówczas, gdy znajdzie to swoje potwierdzenie w Kodeksie karnym[26].

Z punktu widzenia kryterium typów oszustw występujących w działalności piramid finansowych można wyróżnić następujące:

okresowe wypłacanie odsetek (dochodów z inwestycji) przy równoległym traceniu zasobu powierzonego kapitału i prowadzenie kreatywnej księgowości lub wyprowadzenie z firmy kapitału i zawieszenie wypłat odsetek (dochodów) dla inwestorów, koncentracja marketingowa na wybranej grupie docelowej klientów (tzw. affinity fraud) albo brak takiej koncentracji ze strony firmy prowadzącej piramidę, brak jakichkolwiek ujawnień informacji o prowadzonej działalności, częściowe ujawnianie oraz ujawnianie sfałszowanych informacji (kreatywna księgowość).

Specyficznym typem oszustwa określanego przez SEC USA jako affinity fraud[27] jest skoncentrowanie działalności na spójnym segmencie klientów; taką strategię prowadził Bernard Madoff - wśród jego ofiar znaleźli się przede wszystkim Żydzi.

Piramidy finansowe bywały także adresowane do środowisk z obszaru tzw. wykluczenia finansowego oraz klientów posiadających kapitały z nieudokumentowanego źródła.

1.1.3. Schemat Ponziego w USA - klasyczna piramida

Pionierem w organizowaniu piramid finansowych był imigrant włoskiego pochodzenia, biznesmen w Stanach Zjednoczonych - Charles Ponzi. Stworzył spółkę giełdową Security Exchange Company, która działała w Bostonie od 1920 r. Marketing oszukańczego przedsięwzięcia Ponziego opierał się na chciwości, naiwności i zachowaniach stadnych inwestorów.

Ponzi zajmował się marketingiem pocztowym. Firmy europejskie oferujące swoje usługi w USA wysyłały listy z IRC (International Reply Coupon)[28], który można było w USA wymienić na standardowe znaczki pocztowe. Wysoka inflacja po I wojnie światowej sprawiła, że ceny wysyłki listów w różnych krajach znacząco się różniły; zysk na wymianie sięgał do 40%.

Zasady działania tej piramidy opierały się na łańcuszku kolejnych klientów. Ponzi zachęcał ich do inwestycji przez obietnice dużego zysku przy znikomym ryzyku. Zaufanie inwestorów zdobył przez pokazanie przykładu kilku znanych i cenionych Amerykanów, którzy zainwestowali i odnieśli sukces. Biznesmen przekonywał, że ma możliwość kupowania znaczków pocztowych w Stanach Zjednoczonych po 5 centów i sprzedawania ich w Hiszpanii po 6 centów, co sprawiało, że przy dużej liczbie transakcji i oferowanej 40% p.a. stopy zwrotu, przy zdeponowaniu środków finansowych na okres 90 dni było to bardzo atrakcyjne dla inwestorów. W celu zwiększenia zaufania i zainteresowania większej liczby inwestorów Ponzi, mimo obiecanego czterdziestoprocentowego zysku, wypłacał okresowo (w celach marketingowych) klientom nawet 150% zainwestowanego kapitału na koniec okresu inwestycji[29]. Zgodnie z modelem klasycznej piramidy finansowej wpłaty nowych inwestorów były przeznaczane na wypłaty dla grupy poprzednich klientów; właściciel i prezes firmy nie inwestował bowiem pozyskanych kapitałów. Nowe grupy udziałowców były często pozyskiwane przez zadowolonych inwestorów, którzy byli dłużej i wyżej w piramidzie. Przedsiębiorstwo werbowało nowych członków, miało płynność, klienci otrzymywali swoje zyski, więc przekonanie nowych osób nie było trudne. Spowodowało to nie tylko przyciągnięcie nowego kapitału, lecz także pozostawienie przez inwestorów dotychczasowych wkładów. W związku z tym, że liczba klientów potrzebnych do sfinansowania wysokich zysków dla coraz większej grupy rosła w tempie geometrycznym, werbowanie tak dużej rzeszy nowych klientów nie było możliwe do zrealizowania. Akceleracja kryzysu firmy nastąpiła, kiedy jeden z bostońskich dziennikarzy dowiódł w swojej publikacji, że Stany Zjednoczone nie były w stanie wyprodukować takiej liczby znaczków, jaką według Ponziego firma skupowała i sprzedawała w Hiszpanii. Ostatecznie oszustwo zostało zdemaskowane przez władze państwowe i media, a policja zamknęła firmę. Niektórzy inwestorzy, nie chcąc uwierzyć w doniesienia prasy, posądzili gazety o sabotaż i celowe zamknięcie biznesu Ponziego, zabierające im szanse na dochód. Największe były straty klientów w piramidzie, która nie otrzymała zwrotu żadnych środków. Straty klientów oszacowano na kwotę ok. 15 mln USD, co na ówczesne czasy było wielką kwotą. Biznes przyniósł jego organizatorowi dochód w kwocie 400 tys. USD (według obecnego kursu: 3 mln USD)[30]. Po szybkim procesie Ponzi został skazany na karę 5 lat pozbawienia wolności[31].

Od nazwiska tego finansowego przedsiębiorcy przyjęto nazwę używaną na określenie klasycznej (łańcuszkowej) piramidy finansowej - schemat Ponziego.

1.2 Piramidy a bezpieczeństwo finansowe. Skutki społeczne

Pojęcie bezpieczeństwa finansowego gospodarstwa domowego ma kilka wymiarów. Są to: wymiar oszczędności, wymiar inwestycyjny, wymiar pewności dochodów z pracy lub emerytury, wymiar zadłużenia kredytowego i zobowiązań finansowych.

Bezpieczeństwo finansowe gospodarstwa domowego proponuję zdefiniować jako pewien poziom pewności co do przyszłych dochodów i wydatków, pozwalający na przeżycie rodziny co najmniej na poziomie minimum socjalnego, oraz rozwiązania instytucjonalne wprowadzone przez państwo, które wspomagają przyjęty w danym kraju poziom pewności bezpieczeństwa finansowego. Na pytanie: czy państwo powinno się troszczyć o bezpieczeństwo finansowe gospodarstw domowych, odpowiedź jest oczywista.

Piramidy finansowe zagrażają bezpieczeństwu finansowemu gospodarstw domowych we wszystkich wyżej wymienionych sferach i mogą powodować upadłość konsumencką[32].

Rachunek strat ekonomicznych i społecznych jest często trudny do przeprowadzenia; brak w tym zakresie prac metodologicznych, a w praktyce występuje przecież także kategoria strat pośrednich. Ogromne koszty społeczne, łącznie ze śmiercią setek ludzi, w wyniku upadku piramid poniosła Albania (rozdz. 5).

W ujęciu teoretycznym do strat ekonomicznych w skalach makro- i mikroekonomicznej należy zaliczyć:

utratę kapitału przez inwestorów (deponentów) indywidualnych i instytucjonalnych, niekiedy niezbędnego do życia (np. z tytułu bieżącej wypłaty odsetek), straty podatkowe budżetu państwa, koszty procesu upadłości firm prowadzących piramidy, możliwy contagion effect, możliwość objęcia postępowaniem upadłości konsumenckiej, możliwy wpływ na rozwój czarnego rynku lokat.

Do konsekwencji społecznych funkcjonowania piramid finansowych w gospodarstwach domowych zalicza się:

traumę rodziny, samobójstwa inwestorów, zagrożenie bytu gospodarstwa domowego w niektórych przypadkach, obniżenie zaufania do sektora bankowego i sektora parabanków - prowadzących uczciwą działalność[33], możliwe wystąpienie protestów społecznych i paniki klientów w innych podmiotach finansowych.

Amerykańska Komisja ds. Papierów Wartościowych i Giełd (SEC) oszacowała, że piramidy finansowe przyczyniły się do ponoszenia przez inwestorów na całym świecie strat o łącznej wartości ok. 10 mld dolarów rocznie. Co roku było przeprowadzanych ponad 100 akcji związanych z dezaktywacją piramid finansowych; działania prawne podejmuje się przeciwko 200 osobom i 250 organizacjom powiązanym z tymi przedsiębiorstwami[34].

Tylko w Niemczech drobni inwestorzy tracą co roku ok. 30 mld euro w parabankach. Takie dane podała niemiecka fundacja Stiftung Warentest zajmująca się ochroną interesów konsumentów[35].

W Polsce zjawisko piramid stale występuje; równie niebezpieczne są duże przedsiębiorstwa finansowe w rodzaju Amber Gold, jak i małe lokalne firmy naciągające klientów detalicznych. Niestety straty klientów piramid finansowych w Polsce ciągle rosną (tab. 3).

Na łatwość, z jaką klienci poddają się marketingowi firm prowadzących piramidy, wskazuje przykład profesora politechniki, który skarżył się w "Wiadomościach" TV, iż w trzech kolejnych piramidach stracił oszczędności całego życia[36]. Największe straty ekonomiczne i społeczne przyniósł jednak upadek Amber Gold Sp. z o.o.

Popyt na produkty depozytowe piramid jest kreowany w wyniku konfiguracji dwu zjawisk: asymetrii informacji oraz czynników behawioralnych, takich jak: chciwość, pewność siebie, zachowania stadne, uległość wobec reklamy itp. Problem czynników behawioralnych zasługuje na odrębną analizę.

Jest oczywiste, że piramidy finansowe ciągle zagrażają bezpieczeństwu finansowemu, szczególnie gospodarstw domowych, a wysokie koszty społeczne ich bankructw uzasadniają szybkie i zdecydowane działania organów państwa. Zarówno w Zielonej księdze UE, jak i w raporcie S. El Khadraouiego na temat parabanków, przygotowanym dla Parlamentu Europejskiego, brak jest szerszego odniesienia się do zjawiska piramid[37].

Także w najnowszym raporcie dla Komisji Europejskiej: European Financial Stability and Integration brak odniesienia się do tego problemu[38].

W Raporcie NBP stwierdzono, że intensyfikacja współpracy i współzależności kapitałowo-operacyjnej między bankami a niebankowymi instytucjami finansowymi może być źródłem ryzyka stabilności systemu finansowego[39]. Możliwymi kanałami transmisji zaburzeń między tymi podmiotami są m.in.: związki kapitałowe, działalność lokacyjna i inwestycyjna, konkurencja oraz posługiwanie się wspólną marką. W szczególności zwiększona konkurencja między bankami a instytucjami non-banking o pozyskanie oszczędności gospodarstw domowych wprowadza pewne ryzyko do funkcjonowania systemu finansowego kraju[40].

Problem ten dotyczy wielu państw, stąd byłoby uzasadnione wyraźne stanowisko Komisji Europejskiej i European Shadow Financial Regulatory Committee (ESFRC) w tej sprawie.

1.3 Teorie regulacji rynku a nadzór państwowy

Dobro publiczne, jakim jest bezpieczeństwo finansowe, powinno być chronione; jest to zatem pole dla interwencjonizmu państwowego. Problematyka dóbr publicznych jest obecna od wieku w literaturze ekonomicznej; za dobro publiczne uważa się walutę krajową i stabilne ceny. Zdaniem J.K. Solarza współcześnie "w miejsce dyktatu rynku lub państwa pojawia się przestrzeń do dialogu o dobrach publicznych w sektorze finansowym". Naruszanie bezpieczeństwa finansowego w skali zarówno makro, jak i mikro jest stałym elementem gry rynkowej.

W zakresie regulacji prawnych normujących funkcjonowanie rynku finansowego działania państwa podejmowane są w interesie publicznym, a treść tego interesu wypełniają fundamentalne dla rynku wartości, jak: swoboda podejmowanej na rynku działalności gospodarczej, przejrzystość, bezpieczeństwo oraz stabilność [41]. Powstała zasada, że wolność uczestnikom rynku finansowego może zapewnić jej uregulowanie (ograniczenie), co I. Leśnik nazwała paradoksem nadzoru finansowego[42]. Odpowiednie ramy regulacji prawnej i wykonywania nadzoru mają fundamentalne znaczenie dla właściwego funkcjonowania rynku[43]. Należy też zauważyć, że Nowa Umowa Kapitałowa określająca zasady zarządzania ryzykiem w instytucjach kredytowych (wdrożona dyrektywą CRD w Unii Europejskiej) zawierała w II filarze założenie, że nadzór finansowy będzie podejmował działania naprawcze w sytuacji kryzysowej, a rekomendacje Bazylei III wyraźnie rozszerzają zakres interwencji na rynku. Już ostatni międzynarodowy kryzys finansowy subprime charakteryzował się bardzo dużym interwencjonizmem państw.

Za większą regulacją rynku finansowego w kontekście ostatniego kryzysu finansowego opowiadali się w swoich publikacjach m.in. wybitni ekonomiści światowi: R. Corrigan, J.K. Galbraith, H. Kaufman, P. Krugman, J. de Larosi?re, G. Soros, J. Stiglitz, N. Roubini[44].

Zdaniem L. Oręziak masowa interwencja państwa okazała się konieczna we wszystkich krajach silnie dotkniętych kryzysem finansowym, bez względu na to, jak bardzo dominowała tam liberalna filozofia w zarządzaniu gospodarką i kształtowaniu polityki makroekonomicznej. Interwencja ta dotyczyła przede wszystkim udzielenia pomocy bankom oraz innym instytucjom finansowym, a w istocie jej głównym celem było ratowanie tych instytucji, stąd też cały wachlarz działań podjętych przez rządy określa się ogólnie jako pakiety ratunkowe.

W. Szpringer stawia pytanie: co robić, aby nie przeregulować rynku? "Jaki powinien być zakres i poziom norm ostrożnościowych, aby banki i parabanki działały bezpiecznie, a konsumenci nie popadali w pułapkę zadłużenia i aby równocześnie nie wpędzać całych grup wrażliwych konsumentów w objęcia parabanków, co nastąpiło w ostatnim czasie w konsekwencji Bazylei II oraz rekomendacji KNF?"[45]. Zdaniem tego autora kluczowym problemem w regulowaniu sektora finansowego jest permanentna konieczność dokonywania wyboru między efektywnością a bezpieczeństwem, zapobieganiem upadłości instytucji finansowych a promowaniem konkurencji, ale także między asymetrią informacji i moralnym hazardem a etyką (uczciwością) biznesu. "Optymalny zakres ingerencji wchodzi w materię ekonomii normatywnej, gdzie - jak w innych naukach społecznych - występują subiektywne sądy wartościujące"[46].

Teoria regulatory capture, dotycząca regulacji względem grup interesu[47], bazuje na założeniu, że regulacje w gospodarce nie mają charakteru społecznego, a raczej służą grupom interesu (politycznym i biznesowym) w promowaniu ich działań[48]. W literaturze są prezentowane różne wersje tej teorii. Jako punkt widzenia marksistów można przedstawić regulatory capture następująco: "duże przedsiębiorstwa (kapitaliści) kontrolują instytucje, które mają wpływ na społeczeństwo. Wśród tych instytucji znajdują się też te odpowiedzialne za regulacje. Dlatego też kapitaliści muszą kontrolować regulację"[49]. Jednakże to założenie ma dużą wadę, gdyż pomijane są tutaj regulacje służące interesom gospodarstw domowych, małych firm, organizacji non profit itp.

Inne podejście reprezentują luminarze doktryny politologii, wychodząc z założenia, że grupy nacisku mają duży wpływ na kształtowanie się polityki regulacyjnej. Głównym założeniem tej teorii jest to, że z biegiem czasu agencje (urzędy) do spraw regulacji zostaną zdominowane przez podmioty regulowane. Wyszczególnia się dla potrzeb analizy grupę interesu, czyli przedsiębiorstwa regulowane w danym sektorze, jako przeważające w starciu o wpływy legislacyjne, a także przewiduje się, że zakładany na początku program regulacji zostanie w przyszłości zmieniony w wyniku działania danej grupy interesu[50].

Punkt widzenia Stiglera, czyli ekonomiczna teoria regulacji, zakłada, że politycy dążą do maksymalizacji własnego interesu. Ich cel nie jest do końca określony, ale jest pewne, że chodzi im o zabezpieczenie i utrzymanie się przy władzy[51]. W przypadku regulatorów dochodzi do licytacji z reprezentantami politycznymi, którzy mają ostateczną władzę w zakresie ustalania cen, liczby firm dopuszczonych do rynku itp. Według Stiglera funkcja użyteczności polityków ogranicza się do dwóch wyborów: pieniędzy i głosów. Konsekwencją tego są decyzje regulatorów, które mogą się wiązać np. z wpływem na kampanie wyborcze, gratyfikacjami prywatnymi czy dobrze płatnym stanowiskiem po zakończeniu kariery polityka. Stigler określił koszt, jaki muszą ponieść grupy interesu, aby dostarczyć głosy i pieniądze - są to koszty informacji i organizacji[52]. Przez koszty organizacji Stigler rozumie proces lobbingu i udziału w kampanii wyborczej, natomiast koszt informacji jest określany jako poinformowanie członków grupy, jak mają głosować. W takim wypadku duże i słabo zorganizowane grupy stają na przegranej pozycji z małymi i dobrze zorganizowanymi grupami[53]. Dodatkowo może pojawić się problem efektu gapowicza, czyli założenie, że taniej jest uczestniczyć w regulacjach, niż negocjować kartel z innymi przedsiębiorstwami.

Wnioski z teorii regulatory capture to po pierwsze: kompaktowe dobrze zorganizowane grupy zyskują więcej z regulacji niż te wielkie, rozproszone. Z tego wynika, że przedsiębiorstwa są w lepszej pozycji od kupujących. Po drugie, polityka regulacyjna będzie dążyć do zachowania optymalnej dystrybucji przychodów w całej gospodarce. Zmiany rynkowe mogą też spowodować dostosowanie optymalnej dystrybucji, wynikające ze zmian parametrów (np. popytu lub kosztów). Taka struktura cenowa może spowodować, że w każdej chwili może dojść do subsydiowania wysoko kosztowych konsumentów - w wyniku przesunięć przychodów z innych grup. Po trzecie, podział politycznych korzyści wiąże się z dystrybucją bogactwa, a procesy regulacyjne są podatne na efekt tzw. zbędnych strat społecznych (deadweight losses), wynikających z nieoptymalnej alokacji zasobów. Dlatego też przy ustalaniu regulacji dąży się do unikania redukcji całkowitego dostępnego do podziału bogactwa, zatem przy uwzględnieniu ceteris paribus wpływy na regulacje zostaną zmniejszone[54].

W procesie stanowienia prawa ważne jest proporcjonalne obciążanie prawami i obowiązkami, ale także proporcjonalność nakładanych obowiązków w stosunku do rozmiarów działalności. Genezę powstania zasady proporcjonalności przypisuje się orzeczeniu europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który ukształtował ją jako zasadę ogólną prawa wspólnotowego[55]. Pojęcie zasady proporcjonalności podlegało ewolucji, stąd występuje wiele jej określeń[56]. S. Kasiewicz i L. Kurkliński proponują następującą definicję: "zasada proporcjonalności wymaga, żeby akty instytucji wspólnotowych nie przekraczały granic tego, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów zamierzonych przez dane uregulowanie, przez co należy rozumieć, że kiedy istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy uciec się do najmniej ograniczającego oraz żeby spowodowane niedogodności nie były nadmierne w porównaniu do zamierzonych celów"[57].

Zasada proporcjonalności obejmuje trzy istotne elementy: odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności sensu stricto. W związku z tym przestrzeganie zasady proporcjonalności w stanowieniu prawa sprowadza się do trzech ważnych etapów. Pierwszy etap to interpretacja zakresu przedmiotowego co najmniej trzech już wspomnianych składowych. Drugi etap polega na przełożeniu (transformacji) przyjętego zakresu na zrozumiałe i w miarę proste kryteria. Trzeci etap dotyczy przypisania do odpowiednich kryteriów właściwych miar (mierników).

Zasada ta, zdaniem S. Kasiewicza i L. Kurklińskiego, jest swego rodzaju testem: na ile stanowione regulacje są wprowadzone zgodnie z wiedzą i umiejętnościami profesjonalnymi[58]. Nie ulega wątpliwości, że wykorzystanie tej zasady w praktyce zależy od dziedziny i przedmiotu podejmowanej decyzji. Inaczej funkcjonuje w systemie sądowniczym, w systemie administracyjnym, a odmiennie - w systemach ekonomicznych. Innymi słowy: intensywność jej wykorzystania jest zróżnicowana w praktyce.

Proporcjonalność sensu stricto oznacza zachowanie odpowiedniej równowagi między kosztem (praktycznie szkodą) poniesionym przez jednostkę (kraj, adresatów regulacji, obywateli) a korzyścią uzyskaną przez społeczeństwo (regulatora). Jest to element zasady proporcjonalności najmniej stosowany w praktyce legislacyjnej, a najbardziej pożądany. Oznacza, że każda wprowadzona regulacja wymaga rzetelnej, kompleksowej i wielookresowej oceny wszystkich korzyści i kosztów, jakie związane są z daną regulacją. Ważne tu są alokacja i pomiar skutków w stosunku do różnych grup interesariuszy oraz nadrzędność interesów społeczeństwa. Jako przykład braku stosowania tej zasady można podać regulacje Bazylea III dla banków spółdzielczych w Polsce; w zasadzie wprowadzono dla nich takie same regulacje, jak dla dużych banków komercyjnych.

Po międzynarodowym kryzysie subprime wielu znanych ekonomistów zajęło stanowisko w sprawie regulacji rynku finansowego.

H. Kaufman dowiódł niskiej skuteczności dyscypliny regulacyjnej na rynku finansowym, pokazując, że w przypadku nowych instrumentów finansowych, tzw. strukturyzowanych (np. których dokumentacja liczyła do kilkuset stron), inwestorzy nie byli w stanie ocenić ich wartości. Wykazał też, że w wyniku relatywnego osłabiania roli instytucji nadzorczych nie było na rynkach finansowych dostatecznej informacji o prawdziwej sytuacji poszczególnych instytucji finansowych. Stał się też autorem znanego paradoksu, stwierdzając, że banki centralne, dbając o jak największą przejrzystość swej polityki pieniężnej, same się przyczyniły do osłabiania roli nadzoru oraz zmian instytucjonalnych, które zmniejszyły przejrzystość rynków i instytucji finansowych[59].

Panaceum na te problemy może być teoria i praktyka ekonomicznej analizy prawa.

Problemom modelu regulacji poświęcono brytyjski raport TheCityUK i Oxford Economics, wskazując, że argumenty za wprowadzaniem regulacji sektora finansowego zależą od identyfikacji niedoskonałości rynku[60]. Upadek każdej firmy finansowej może się bowiem odbić negatywnie na interesach klienta; klient zwykle nie jest w stanie ocenić bezpieczeństwa i prawidłowości działania firmy finansowej (w tym przyjmującej depozyty). Także J. Stiglitz zwraca uwagę, że cechą rynków finansowych jest eksploatowanie niepoinformowanych[61]. Bankructwo może mieć też szersze konsekwencje społeczno-ekonomiczne, nawet międzynarodowe (efekt domina na gospodarkę realną i inne koszty)[62].

J. Stiglitz jest zwolennikiem większych regulacji. Jego zdaniem kryzys subprime jasno udowodnił, że samoregulacja promowana przez branżę finansową (stanowiąca sprzeczność samą w sobie - zdaniem tego autora) nie zadziałała, a banki nie potrafiły nawet ocenić ryzyka zagrażającego im samym[63].

W tym kontekście należy pozytywnie przyjąć reformy zmierzające do wzmocnienia struktury regulacyjnej, dzięki czemu system finansowy będzie zdrowszy[64]. Należy zauważyć, że niektórzy ekonomiści uważają regulacje za darmowe dobro - co nie jest prawdą. W rzeczywistości regulacje niosą za sobą duże koszty: po pierwsze, koszty działania regulatorów, po drugie, koszty pośrednie regulacji (np. w przedsiębiorstwach finansowych) i po trzecie, koszty związane z zakłóceniami, jakie będą skutkiem zmian na rynku wynikających z regulacji.

Jednakże bardziej rygorystyczne regulacje - według cytowanego raportu TheCityUK i Oxford Economics - zapewniają swego rodzaju równowagę, z jednej strony bowiem promują stabilność finansową, a z drugiej strony wspierają wzrost gospodarczy przez dopuszczenie w sektorze finansowym dobrze zarządzanego ryzyka, sprzyjającego efektywności i innowacjom. Celem regulacji ostrożnościowych jest właśnie utrzymanie sprawnego funkcjonowania pośrednictwa finansowego, a nie całkowite wyeliminowanie ryzyka. Osiągnięcie właściwej równowagi ma więc duże znaczenie, jeżeli chcemy, by rozwój gospodarczy był wspierany przez sektor finansowy - zauważają autorzy raportu.

W Unii Europejskiej dużą wagę przykłada się do równych zasad konkurencji. The level playing field to koncepcja wdrożenia regulacji zapewniających równe warunki konkurencji wszystkim podmiotom wykonującym podobne usługi (same activity, same risks, same rules). Takie podejście można znaleźć w Dyrektywie KE nr 2000/12, która zintegrowała wiele poprzednich dyrektyw (fundusze własne, współczynnik wypłacalności, normy koncentracji kredytów, normy inwestowania przez banki poza sektorem bankowym, adekwatność kapitałowa i in.).

Po międzynarodowym kryzysie subprime podejście do regulacji rynku finansowego się zmienia. Jak udowadnia W. Szpringer, koncepcja regulacji podmiotowej (ustawy o bankach, towarzystwach ubezpieczeniowych, kasach oszczędnościowo-kredytowych itp.) zostaje zastąpiona koncepcją regulacji funkcjonalnej; takie podejście zastosowano w dyrektywie unijnej MIFID czy dyrektywie o kredycie konsumenckim[65].

Zdaniem S. Heffernan bankructwa wielu instytucji finansowych były spowodowane tym, że władze nadzorcze i audytorzy nie dostrzegali ważnych sygnałów i zawinili regulacyjną pobłażliwością, tj. stawianiem interesów nadzorowanych instytucji przed interesami podatnika[66]. Oprócz niesolidności audytorów przyczyną niewłaściwych regulacji i nadzoru były trudności komunikacyjne między audytorami a nadzorem, niedostateczne kontrole, nieporozumienia co do właściwości regulatorów i in. Autorka wskazuje, że słaby nadzór nad amerykańskimi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i ich masowe upadłości w latach 80. były typowym przykładem pobłażliwości regulacyjnej[67].

Nawet gdyby banki dobrze zarządzały własnym ryzykiem, to nie rozwiązałoby problemu ryzyka systemowego. Biorąc pod uwagę stadną mentalność, można zaobserwować, że wszystkie instytucje finansowe zachowują się podobnie - sprzyjają temu podobne systemy motywacji. Na to nakładają się efekty zewnętrzne, tj. gdy działania jednych podmiotów na rynku wywierają wpływ na inne podmioty. Zawodność rynków kosztuje społeczeństwo i gospodarkę ogromne pieniądze[68].

W stosunku do przedsiębiorstw prowadzących piramidy finansowe nie może być taryfy ulgowej, a niewidzialna ręka rynku nie rozwiąże problemu społecznych negatywnych skutków tej działalności. Finanse gospodarstw domowych, a także podmiotów gospodarczych i non profit muszą być chronione przez państwo. Stąd potrzeba precyzyjnych regulacji prawnych, w tym w sferze prawa karnego, wydaje się bezdyskusyjna.

1.4 Krajowe i międzynarodowe instytucje walki z przestępczością finansową

W zależności od natężenia zjawisk przestępczości finansowej w poszczególnych krajach rozwiązania instytucjonalne są różne. Instytucje krajowe to zwykle urzędy centralne lub agencje rządowe zwalczające przestępstwa na rynku finansowym; mogą to być zatem:

piony przestępczości gospodarczej w policji federalnej (np. FBI), urzędy nadzoru finansowego, urzędy ochrony konsumentów, ombudsman (rzecznik praw obywatelskich) rynku finansowego, specjalne urzędy ds. przestępczości finansowej (np. w Wielkiej Brytanii).

Istnieją także międzynarodowe organizacje zajmujące się problematyką shadow banking i przestępczości finansowej.

Znaczne osiągnięcia na tym polu ma Interpol z siedzibą w Londynie. To międzynarodowa organizacja policji działająca w 190 państwach, która pomaga organom ścigania w walce z przestępczością. Jej statut, uchwalony przez ONZ, jest podstawą prawną działania[69]. Znaczącą rolę w ściganiu przestępców odgrywają postępowania śledcze i listy gończe Interpolu. Do działań Interpolu należą: poszukiwania w celu ekstradycji bądź aresztowania, poszukiwania osób zaginionych, uzyskiwanie informacji o nielegalnej działalności lub dodatkowych danych o osobie, ostrzeżenia o przestępcach oraz ostrzeżenia przed osobami, które mogą mieć materiały wybuchowe, nielegalną broń lub inne niebezpieczne przedmioty. Interpol koncentruje się na zwalczaniu przestępczości: ekonomicznej, narkotykowej i zorganizowanej. Poszukuje też zbiegłych przestępców, zwalcza terroryzm i handel ludźmi.

Przestępstwa finansowe coraz częściej mają międzynarodowy charakter. Według stanowiska Commercial Crime Bureau przy Międzynarodowej Izbie Handlowej (ICC Paryż) nawet wyedukowani klienci bankowi nie uświadamiają sobie mechanizmów oszustw oraz konieczności i możliwości przeciwdziałania przez szczególnie wyspecjalizowane komórki instytucji finansowo-bankowych[70]. W UE jest potrzebny obszerny program informacyjno-edukacyjny.

Internet Crime Fraud Complaint Center (ICCC) funkcjonujące przy FBI w USA prowadzi stałe analizy przestępstw gospodarczych i finansowych w internecie[71]. Rocznie otrzymuje ponad 200 tys. skarg i informacji o niezgodnych z prawem transakcjach przez internet oraz przygotowuje roczne raporty w tym zakresie.

Międzynarodowy Komitet Regulacji Finansowej Parabanków (ESFRC) wydaje się ważną instytucją, która może i powinna inicjować zmiany oraz harmonizację regulacji prawnych dotyczących piramid finansowych w skali międzynarodowej. Powinien współdziałać z Międzynarodową Organizacją Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF), ponieważ piramidy służą niekiedy właśnie temu procederowi.

Global Financial Integrity z USA (GFI) opracowuje coroczne raporty na temat przestępczości w biznesie. Analitycy GFI wyliczyli, że przestępczość, korupcja i unikanie podatków kosztowały 150 rozwijających się krajów świata w 2011 r. aż 946 mld dolarów. Oznacza to wzrost o prawie 14% w stosunku do 2010 r. Wynik ten jest najgorszy w całym dziesięcioleciu, a wyprowadzona kwota znacznie przewyższa pomoc zagraniczną, którą otrzymują kraje rozwijające się. Wyprowadzanie pieniędzy odbywało się głównie przez tzw. firmy wydmuszki, raje podatkowe, pranie brudnych pieniędzy, były to także środki wyprowadzone z piramid finansowych.

Z raportu GFI wynika, że w wyniku przestępstw, korupcji i nielegalnych działań biznesowych z Polski wypłynęło w 2011 r. ponad 9 mld USD. Wynik z ubiegłej dekady sytuuje nas w niechlubnej światowej czołówce. Waszyngtońscy analitycy łączą wzrostową tendencję nielegalnych wypływów z kryzysem gospodarczym. Raymond Baker, prezes Global Financial Integrity, stwierdził, że gospodarka światowa wciąż dławi się po kryzysie finansowym, dzięki czemu nielegalne podziemie kwitnie, wysysając coraz więcej pieniędzy z krajów rozwijających się.

Problem unikania podatków dotyka też krajów rozwiniętych. G-20 i OECD przyjęły na szczycie w Moskwie projekt dokumentu w sprawie zapobiegania obniżaniu podstawy opodatkowania oraz transferowi zysków międzynarodowych przedsiębiorców. Dużym eksporterem nielegalnego kapitału są Chiny - z tego państwa wyprowadzono w ciągu dekady ponad bilion dolarów. Na drugim miejscu znalazła się Rosja - z wynikiem 880 mld USD.

Największy wzrost wypływu nielegalnie wyprowadzanego kapitału odnotowały kraje Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Z kolei globalnie największą stratę z tego powodu poniosły kraje Azji - 5,9 bln USD nielegalnego odpływu w ciągu dziesięciu lat, czyli 40% sumy odpływu kapitału z całego rozwijającego się świata. Biorąc jednak pod uwagę wielkość wyprowadzanych kwot w relacji PKB, można zauważyć, że w najgorszym położeniu były kraje Afryki Subsaharyjskiej, które traciły przez to 5,7% PKB (średnia dla świata wynosi 4%). Na pierwszym miejscu z tego regionu znalazła się Nigeria, z której wyprowadzono 143 mld USD.

Według raportu GFI Polska znalazła się w gronie tych państw, z których w latach 2002-2011 "wyeksportowano" najwięcej nielegalnego kapitału. Z państw europejskich oprócz Polski są to jeszcze: Rosja, Białoruś, Turcja i Serbia. Według zestawienia, które znalazło się w opracowaniu, nasz kraj zajmuje 18. miejsce na świecie, jeśli chodzi o odpływ nielegalnego kapitału w dziesięcioleciu 2002-2011.

W ciągu ostatniej dekady średnio rocznie wypływało z Polski prawie 5 mld dolarów. Skumulowana wartość tego kapitału wynosi 49,39 mld dolarów. W 2011 r. było to 9,14 mld, w 2010 r. - 10,62 mld. Mimo że w ostatnich latach widać nieznaczną poprawę, początek poprzedniej dekady był znacznie lepszy. Między 2002 a 2005 r. odpływy wynosiły od 0,4 do maksymalnie 1,9 mld dolarów72.

Badanie Global Financial Integrity wykorzystało dane ze 150 państw rozwijających się (przekazywanych do Międzynarodowego Funduszu Finansowego). Nielegalne przepływy finansowe są trudne do zmierzenia, ponieważ ci, którzy za nimi stoją, starają się je ukryć. Autorzy raportu podkreślają, że ich wyliczenia pokazują jednak realną skalę zjawiska ze względu na metodologię, w której wzięto pod uwagę m.in. reeksport przez Hongkong.

W ciągu ostatniej dekady nielegalne wypływy kapitału z krajów rozwijających się rosły rocznie o 10%, tj. znacznie szybciej niż ich PKB. To pokazuje, że politycy powinni pilnie zająć się tą sprawą[73].

1.4.1. Rozwiązania instytucjonalne - przykład Wielkiej Brytanii

Krajem o rozwiniętym systemie instytucjonalnym w sferze identyfikacji i dezaktywacji oszustw finansowych, w tym piramid finansowych, jest Wielka Brytania. Funkcję nadzorcy i koordynatora urzędów regulujących i nadzorujących rynek finansowy pełni Minister Skarbu.

Przez wiele lat organ nadzorczy FSA (Financial Services Authority) o charakterze organu zintegrowanego był zobowiązany do działania zgodnie z zasadami gospodarki rynkowej. Nie była zatem jego rolą silna restrykcyjna regulacja rynku, a raczej karanie zachowań uczestników rynku niezgodnych z normami i standardami lub ochroną konsumenta i dobrymi obyczajami handlowymi. W porównaniu z modelem niemieckim w Wielkiej Brytanii kluczową rolę w stosunku do FSA odgrywał Minister Skarbu, a nie Bank Anglii. Całokształt tej konstrukcji był podporządkowany zapewnieniu konkurencyjności Londynu jako globalnego centrum finansowego.

Dotychczasowy system "trójpodziału władz" w brytyjskim sektorze finansowym między Ministra Skarbu (HM Tresury), Bank Anglii (Bank of England) oraz Urząd Nadzoru nad Rynkiem Finansowym (Financial Services Authority) poddano ostatnio restrukturyzacji. Po kryzysie subprime system ten okazał się nie w pełni zdolny do radzenia sobie z problemami. W odpowiedzi na to wyzwanie utworzono nowe organy:

Komitet Polityki Finansowej (Financial Policy Committee) - będący w strukturze Banku Anglii - odpowiedzialny za regulację makroostrożnościową, Urząd ds. Regulacji Ostrożnościowych (Prudential Regulation Authority) - podległy Bankowi Anglii, odpowiedzialny za regulacje mikroostrożnościowe instytucji finansowych (nie tylko banków, ubezpieczeń funduszy i firm inwestycyjnych, lecz także różnego rodzaju pośredników finansowych, instytucji pożyczkowych i innych, zaliczanych do kategorii parabanków), w szczególności regulacje obejmujące znaczące ryzyka, mogące dotknąć indywidualnych inwestorów, Urząd ds. Zachowań Rynkowych (Financial Conduct Authority), odpowiedzialny za praktyki rynkowe i ochronę konsumenta.

FCA jest także odpowiedzialny za zwalczanie przestępstw na rynku finansowym; współdziała w tej mierze z innymi właściwymi organami m.in. z policją, w ramach Financial Crime Information Network (FIN-NET). W określonych sytuacjach FCA ma prawo do kontroli aktywów klientów, odpowiada bowiem razem z PRA za prowadzenie systemu gwarancyjnego Financial Services Compensation Scheme (FSCS) oraz za działalność rzecznika interesów klientów, który stanowi pozasądowy system rozstrzygania sporów (Financial Ombudsman Service). Ponadto:

Polami nowej, poszerzonej odpowiedzialności FCA są rynek usług consumer finance oraz konkurencja w sektorze finansowym. Dotychczas Financial Services Authority (FSA) był odpowiedzialny za rynek usług bankowych, w tym rachunki bieżące, kredyt konsumencki czy hipoteczny, jednakże odpowiedzialność za ochronę konsumenta usług consumer finance była podzielona (na podstawie Consumer Credit Act z 1974 r.) między FSA a Office of Fair Trading (OFT). FCA od kwietnia 2014 r. (inaczej niż dotąd OFT) ma w dyspozycji mocniejsze narzędzia, np. dotyczące wprowadzenia zakazu sprzedaży określonych produktów czy regulacji związanych z pewnymi cechami produktów szkodzącymi klientom.

Ściganiem finansowych nadużyć w Wielkiej Brytanii zajmują się policja brytyjska i Biuro ds. Ścigania Malwersacji Finansowych na dużą skalę (Serious Fraud Office). Koordynowaniem działań na szczeblu rządowym w zakresie przestępstw finansowych kierowała rządowa agencja National Fraud Authority[74].

Policja londyńskiego City zajmuje się ściganiem nadużyć finansowych; w jej skład wchodzi 1310 pracowników, w tym: 750 policjantów pracujących na pełny etat, 70 policjantów specjalnych oraz 39 policjantów, którzy odpowiadają za wsparcie społeczności.

Urząd do ścigania dużych malwersacji finansowych - Serious Fraud Office (SFO) - dysponuje zespołem ok. 300 ludzi: detektywów, prawników, księgowych oraz specjalistów sądowych. Zajmuje się badaniem i ściganiem poważnych lub złożonych nadużyć finansowych i korupcji. Urząd podlega prokuratorowi generalnemu. SFO ma szczególne uprawnienie, dzięki któremu może od każdego inwestora, banku czy przedsiębiorstwa żądać dokumentów lub informacji nawet w sprawach poufnych. Jest także głównym wykonawcą ustawy o korupcji z 2010 r. Serious Fraud Office zajmuje się tylko najpoważniejszymi typami przestępczości gospodarczej; stąd każdy przypadek musi spełniać pewne kryteria, m.in.: wartość domniemanego oszustwa przekracza 1 mln funtów, wymiar jest międzynarodowy, sprawa może wywołać publiczne zaniepokojenie, wymagana jest specjalistyczna wiedza (np. o rynkach finansowych) oraz występuje potrzeba użycia szczególnych uprawnień z ustawy o wymiarze sprawiedliwości. Urząd nie tylko prowadzi dochodzenia, lecz także ściga przestępców oraz stara się odzyskać jak największe środki dla pokrzywdzonych klientów i inwestorów[75]. W kwietniu 2011 r. odzyskano 64 mln funtów zainwestowanych przez klientów, a średnia długość kary dla przestępców to ponad 30 miesięcy. Urząd przeznacza znaczne środki na szkolenie i nadzór[76].

Rządowa agencja NFA (National Fraud Authority) zajmowała się koordynowaniem działań na szczeblu rządowym, a jej głównym celem było zwalczanie oszustw finansowych. Została utworzona w październiku 2008 r. w odpowiedzi na rządowy raport Fraud Review z 2006 r. W raporcie stwierdzono, iż nadużycia finansowe nie są wystarczająco penalizowane i następuje eskalacja przestępstw. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych ogłosiło, że rządowa agencja NFA zostanie zamknięta w 2014 r. Analiza strategicznego rozwoju i zagrożeń zostanie przeniesiona do NCA (National Crime Agency), kampania e-zaufania oraz dochodzenia przeciw oszustom finansowym - do londyńskiej policji City.

Identyfikacja piramid w Wielkiej Brytanii jest ułatwiona w związku z systemem ujawnień informacji księgowych i restrykcyjnym egzekwowaniem ujawniania danych zarówno wobec spółek notowanych na giełdach, jak i pozostałych przedsiębiorstw.