W niniejszym rozdziale można znaleźć odpowiedzi na pytania:
- Dlaczego rolnictwo UE wymaga wsparcia finansowego? - Jakie są cele, zasady i narzędzia finansowe wspólnej polityki rolnej? - W jaki sposób określa się rozmiary wsparcia rolnictwa? - Co jest istotą drugiego filaru wspólnej polityki rolnej? - Jakie są uwarunkowania finansowe wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej? - Jaka jest skala kosztów wspólnej polityki rolnej? - Na czym polegają płatności bezpośrednie? - Jaki jest poziom transferów finansowych UE na rolnictwo i obszary wiejskie w Polsce?
3.1. Dlaczego rolnictwo wymaga wsparcia finansowego?
Rolnictwo jako sektor gospodarki i sposób gospodarowania w systemie gospodarki rynkowej ze względu na polityczną konieczność samodzielnego zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego oraz uwarunkowania przyrodnicze i specyfikę ekonomiczno-społeczną wymaga w Unii Europejskiej dofinansowania zewnętrznego. Sposób gospodarowania w rolnictwie i uzyskiwane wyniki produkcyjne są silnie powiązane z warunkami przyrodniczymi i klimatycznymi, które dodatkowo stwarzają duże zagrożenie ryzykiem. Jako sektor charakteryzujący się dużym rozdrobnieniem i specyfiką podmiotów gospodarujących rolnictwo charakteryzuje się niską konkurencyjnością i jest sektorem, z którego następuje odpływ nadwyżki ekonomicznej do innych sektorów gospodarczych. Bez interwencji państwa i wsparcia, zarówno finansowego, jak i innych pozafinansowych form pomocy, niemożliwe byłoby uzyskiwanie zadowalających dochodów przez rolników, a rolnictwo i obszary wiejskie podlegałyby pogłębiającym się procesom degradacji i upadku. Politykę interwencjonizmu i wsparcia rolnictwa prowadzą niemal wszystkie kraje świata, nawet te, które mają wyjątkowo sprzyjające warunki przyrodnicze dla tego sektora. Interwencjonizm państwa, który wyraża się w realizowanej polityce rolnej, cechuje duże zróżnicowanie, odnoszące się do zakresu skali i form zaangażowania państwa. Dla różnych warunków ekonomicznych wypracowano wiele metod analizy i oceny prowadzonej polityki oraz jej skutków dotyczących rolników, państwa i społeczeństwa (podatników).
Szczególnie rozbudowana forma interwencjonizmu ukształtowała się w Unii Europejskiej w postaci wspólnej polityki rolnej, która jest jedną z najważniejszych polityk wspólnotowych w krajach Unii Europejskiej, polityką mającą kluczowe znaczenie dla całego procesu integracji europejskiej. W tym rozdziale zostaną przedstawione podstawy ustanowienia i prowadzenia wspólnej polityki rolnej, zarys jej celów i instrumentów oraz ogólna ocena skutków tej polityki.
3.2. Podstawy interwencjonizmu rolnego
Klasyczne koncepcje ekonomii wskazywały, że rynek i jego mechanizmy przy zachowaniu równowagi konkurencyjnej zapewniają optymalne wykorzystanie zasobów i odpowiednie wynagrodzenie czynników produkcji. Wolna konkurencja leżała więc w interesie każdego obywatela. Praktyka dowiodła jednak, że wolna konkurencja nie jest w stanie zapewnić idealnej równowagi rynku, którego funkcjonowanie może być korygowane przez państwo. Zakłócenie równowagi rynkowej, a więc i optymalna alokacja zasobów i czynników produkcji mogą mieć charakter zewnętrzny lub też wynikać ze specyfiki i charakteru gospodarujących podmiotów i sektorów gospodarki. Teoretyczne koncepcje interwencjonizmu opracowane przez Johna Maynarda Keynesa dały podstawę koncepcjom podkreślającym konieczność interwencjonizmu państwa w gospodarce. Pozostał jednak nierozstrzygnięty spór o skalę i instrumenty tej interwencji. Zwrócono uwagę bowiem na to, że nie tylko rynek charakteryzują pewne ułomności i niesprawności, ale także państwo nie zawsze jest zdolne do trafnego wyboru instrumentów i skali ich zastosowania. Istnieje wiele przesłanek przemawiających za potrzebą interwencji państwa i korygowania niesprawności rynku. Ważną grupę stanowi możliwość wystąpienia sprzeczności między maksymalizacją efektywności, którą może zapewnić rynek, a celami społecznymi, takimi jak równość szans, bezpieczeństwo, sprawiedliwość społeczna itp. Inna grupa to odstępstwa praktyki gospodarczej od teoretycznych założeń modeli ekonomicznych, czyli różne przejawy zawodności rynku. Wśród tych przejawów można wyróżnić występowanie tzw. efektów zewnętrznych, niepełną informację, istnienie monopoli i innych form zakłóconej konkurencji, opóźnienia czasowe powrotu do stanu równowagi rynkowej itp. Jak zauważa Józef Zegar, "rynek samoistnie prowadzi do wytworzenia w nadmiarze ujemnych efektów zewnętrznych i w niedoborze efektów dodatnich. Dotyczy to zwłaszcza efektów ujawniających się w sferze środowiska1. Całościowy zbiór przesłanek przemawiających za potrzebą polityki interwencjonizmu rolnego można nazwać kwestią rolną czy kwestią agrarną2. Kwestia agrarna jest zjawiskiem nagłośnionym szczególnie w XIX w., kiedy chodziło głównie o włączenie warstwy chłopskiej w struktury ówczesnych społeczeństw, jest jednak nadal, chociaż w odmiennej formie, aktualna do dzisiaj. Istnienie tej kwestii to ogólne uzasadnienie dla funkcjonujących systemów polityki rolnej.
Mimo postępu technicznego i biologicznego w rolnictwie u podstaw współczesnej kwestii rolnej można wymienić: niższą niż w całej gospodarce wydajność pracy w rolnictwie i produktywność pozostałych czynników produkcji, niedostateczną elastyczność rolnictwa wynikającą nie tylko z niemobilności ziemi, lecz także sztywności struktury produkcji i sposobów wytwarzania, utrzymujący się dysparytet dochodów rolniczych. Słabszy dostęp ludności rolniczej do usług socjalnych, duże zróżnicowanie struktur rolnych itp. Na jej występowanie wpływa także niska mobilność kapitału zaangażowanego w produkcji rolniczej, brak krótkookresowej cenowej elastyczności produkcji rolnej, malejący wzrost popytu na produkty rolne, uzależnienie cen produktów rolnych od lepiej zorganizowanej strony nabywców produktów na rynku rolnym. Producenci rolni na rynku występują na ogół jako rozproszone i słabe podmioty, które nie są w stanie sprostać konkurencji bardziej skoncentrowanym silnym podmiotom agrobiznesu.
Wypracowane w XX w. zasady i formy interwencjonizmu rolnego znalazły praktyczne zastosowanie w rządowych programach polityki gospodarczej wobec wsi i rolnictwa realizowanych zarówno w skali krajowej, jak i w ponadnarodowych koncepcjach polityki rolnej. Najbardziej rozwiniętym modelem polityki rolnej obejmującej dużą grupę krajów jest wspólna polityka rolna stworzona od początku lat 60. XX w. w krajach Unii Europejskiej. Każdy system krajowej czy ponadnarodowej polityki jest dostosowywany do zmieniającego się rolnictwa, jego roli w gospodarce, uwarunkowań zewnętrznych oraz wymagań konsumentów. Mimo dużego zróżnicowania odnoszącego się do poziomu rozwoju rolnictwa oraz jego roli w gospodarce i społeczeństwie można wyróżnić zmiany i trendy rozwojowe, które zachodzą w wielu krajach. Można do nich zaliczyć3:
- kurczenie się gospodarczej roli rolnictwa w gospodarce narodowej, gospodarce lokalnej i w strukturze agrobiznesu; - wzrost produkcyjności w rolnictwie i podnoszenie efektywności wykorzystania zasobów i nakładów; - zacieśnianie więzi między działalnością produkcyjną a ochroną środowiska przyrodniczego i ochroną klimatu; - nasilenie konkurencyjności międzynarodowej i międzysektorowej; - narastanie wrażliwości konsumentów w sferze jakości i bezpieczeństwa żywności przy zwiększaniu siły rynkowej wielkich sieci detalicznych handlu żywnością i innych kluczowych ogniw w łańcuchu dostaw; - wzrost znaczenia nowych form postępu, wiedzy i niematerialnych form kapitału w procesach produkcyjnych i funkcjonowaniu rolnictwa; - wzrost wielofunkcyjności rolnictwa i pozarolniczych form gospodarowania na obszarach wiejskich oraz uświadomienie potrzeby oparcia rozwoju rolnictwa na koncepcji rozwoju zrównoważonego; - słabnięcie poparcia dla polityki protekcjonizmu, subsydiowania i interwencjonizmu rolniczego.
Procesy rozwojowe rolnictwa są koordynowane przez zastosowanie odpowiednich instrumentów w ramach prowadzonej polityki rolnej. Wymiary, cele i instrumenty interwencjonizmu rolniczego powinny być dostosowane do stanu rozwoju i sytuacji gospodarczej rolnictwa w kraju czy grupie krajów. Interwencjonizm rolniczy jest specyficznym oddziaływaniem państwa, wynikającym z niesprawności i zewnętrznych efektów funkcjonowania rynków, których niekorzystne skutki ujawniają się w samym rolnictwie i jego bliższym i dalszym otoczeniu. Na ogół interwencjonizm w rolnictwie jest częścią ogólnego interwencjonizmu państwa w gospodarce, osadza się w tradycyjnych, ogólnych funkcjach państwa i wynika z przyjętej doktryny określającej rolę państwa w gospodarce. Współczesne państwo podejmuje różne działania zapobiegające i korygujące niekorzystne zjawiska na rynku, mające na celu podniesienie sprawności i efektywności gospodarowania, ograniczanie nadmiernych nierówności w podziale produktu społecznego, stabilizowanie gospodarki. Mechanizm rynkowy, mimo wielu zalet, ma liczne ułomności i powoduje niekorzystne skutki społeczne, zwłaszcza w skali makroekonomicznej. Rolnictwo jest szczególnym sektorem gospodarki, w którym zaznacza się interwencyjna rola państwa. Jedną z podstawowych przyczyn są szczególne cechy gospodarki rolnej, które wynikają z samej istoty gospodarowania na roli oraz z długofalowych procesów rozwojowych. Ważne znaczenie mają w tej dziedzinie gospodarowania specyficzne cechy, takie jak: sezonowość produkcji, ograniczona mobilność czynników produkcji (zwłaszcza ziemi), a także krótkookresowa zmienność rynku oraz specyfika obrotu rolniczego.
Działalność rolnicza charakteryzuje się wysokim poziomem ryzyka, a metody zapobiegania i ograniczania ryzyka są mało skuteczne. Zależność od zmiennych warunków przyrodniczych i klimatycznych, mała skala gospodarowania, rozproszenie i przestrzenny charakter produkcji, niski poziom edukacji rolników i słabość systemów informacji i doradztwa składają się na sytuację, z którą sami rolnicy bez pomocy państwa nie są w stanie sobie poradzić. Rozwój systemów edukacyjnych, wsparcie dla nowoczesnych technologii i działania prowadzące do występowania korzyści skali, a także możliwość korzystania z efektów zewnętrznych, powodowanych przez produkcję rolną, wymagają subsydiowania bądź określonych regulacji prawnych. U podstaw interwencjonizmu rolniczego leżą też:
- specyficzne właściwości popytu żywnościowego, tj. ograniczony popyt i rosnąca podaż produktów rolnych, co z kolei wywołuje spadek cen i pogarszanie się sytuacji dochodowej - tworzą potrzebę ingerencji państwa w sferę ochrony dochodów rolniczych i limitowania produkcji w celu zapewnienia godziwych warunków egzystencji rodzinom chłopskim; - problemy dochodowe rolników, a przede wszystkim potrzeba przeciwdziałania nadmiernym dysproporcjom w dochodach rolniczych. Wpływ państwa na dochody rolnicze dokonuje się głównie przez zagwarantowanie opłacalności produkcji rolnej realizowanej po przeciętnych kosztach. Może to być osiągnięte np. za pośrednictwem cen minimalnych oraz skupu interwencyjnego; - potrzeba opracowywania i realizacji nowych strategii rozwojowych oraz oszczędnych technologii, które umożliwiają transformację rolnictwa w pożądanym kierunku.
W polityce rolnej prowadzonej przez różne kraje można wyodrębnić dwa główne obszary wsparcia rolnictwa: wsparcie nakierowane na rynek wewnętrzny i wsparcie w sferze obrotów zagranicznych. Polityka skierowana "do wewnątrz" polega na kształtowaniu procesów wzrostowych rolnictwa oraz umożliwieniu jego modernizacji i restrukturyzacji. Polityka zewnętrzna polega na podnoszeniu konkurencyjności na zewnątrz, wspieraniu eksportu w celu integracji z rynkiem światowym oraz na ochronie przed konkurencją oferty zagranicznej przy imporcie. Tradycyjnie kraje rolnicze wykorzystują eksport towarów rolno-spożywczych dla celów rozwoju gospodarczego, stąd sektor eksportowy stanowiący nowoczesną część rolnictwa jest raczej przedmiotem opodatkowania niż subwencjonowania. W krajach o rozwiniętej gospodarce subsydiowanie eksportu może być jedną z głównych form wsparcia dla rolnictwa i podnoszenia dochodów rolniczych. W tych to krajach w polityce obrotów zagranicznych dużą uwagę zwraca się też na ograniczenie importu jako bezpośredniego źródła obniżania cen rolnych. Ograniczanie dostępu do rynku jest traktowane jako jeden z głównych czynników zakłócających światowy handel i rozmieszczenie produkcji. W tym działaniu wyraża się aspekt protekcjonistyczny interwencjonizmu państwowego w rolnictwie. Ochrona rynku wewnętrznego jest osiągana przez zastosowanie różnych instrumentów regulowania importu żywności m.in. za pomocą kwot importowych, ceł czy innych opłat.
Przepływ towarów w obrocie zagranicznym i funkcjonowanie rynku wewnętrznego objęte są różnego rodzaju regulacjami i normami prawnymi. "Aspekt regulacyjny" jest związany ze stosowaniem pozataryfowych regulatorów obrotu, takich jak normy jakościowe i bezpieczeństwa zdrowotnego, przepisy fitosanitarne, zasady przestrzegania dobrostanu zwierząt, świadectwa pochodzenia, normy środowiska i inne.
Tabela 3.1. Udział poszczególnych elementów wsparcia rolnictwa w zakłócaniu światowego handlu (w %)
Czynnik zakłócającyświatowy handel
Podmiot analizujący
Bank Światowy
OECD
ERSA/USDA
Udział w zakłócaniu rynku
UE
USA
Dostęp do rynku
Wsparcie krajowe
Subsydia eksportowe
93
5
2
79
19
2
54
32
14
34
45
21
44
50
6
Źródło: European Commission, 2006, Directorate-General for Agriculture and Rural Development: Does the ,,trade talk" match the ,,trade walk"? Exploring the myths surrounding world trade, "Monitoring Agri-trade Policy", no. 3.
Potrzeby rozwojowe rolnictwa i interesy rolników mogą być zapewniane przez bezpośredni interwencjonizm w zakresie mechanizmów funkcjonowania rynku wewnętrznego i obrotów zewnętrznych, a także przez politykę strukturalną nakierowaną bezpośrednio na rolnictwo i gospodarstwa rolne oraz na rozwój pozarolniczych funkcji w gospodarce wiejskiej. Współczesna polityka rolna opiera się coraz bardziej na wyłaniających się, lecz silnie ze sobą powiązanych, dwóch filarach polityki rozwoju rolnictwa i polityki rozwoju wsi (obszarów wiejskich). Drugi filar umacnia swoje znaczenie, lecz jednocześnie staje się coraz bardziej złożony i zróżnicowany. Zarówno polityka rozwoju rolnictwa, jak i polityka rozwoju wsi jest silnie powiązana z poziomem rozwoju gospodarczego kraju i charakterem jego gospodarki.
3.3. Cele i instrumenty oddziaływania na rolnictwo i rozwój wsi
Tradycyjne instrumenty wykorzystywane w polityce rolnej do wsparcia rolnictwa i rozwoju wsi dzielono na instrumenty rynkowe i pozarynkowe (strukturalne i instytucjonalne). Wśród instrumentów rynkowych podstawowe znaczenie mają instrumenty regulowania podaży, takie jak gromadzenie i finansowanie zapasów, ustanawianie kwot rynkowych, limitowanie obszaru upraw, ustalanie ograniczeń terminów skupu, kontraktacja produkcji, standaryzacja produkcji żywnościowej, ochrona przed importem (cła, opłaty wyrównawcze, podatki importowe, ograniczenia ilościowe, licencje importowe i inne). Wspieranie eksportu (subsydia, dopłaty, zwolnienia podatkowe, zwroty cła itp.) ma znaczenie zarówno dla podaży, jak i popytu na produkty rolne. Do instrumentów wspierających popyt należą różnego rodzaju subwencje wspierające konsumpcję żywności (bony żywnościowe, posiłki szkolne, wykorzystywanie żywności do celów charytatywnych, pomocy żywnościowej itp.).
Do instrumentów pozarynkowego wsparcia rolnictwa należą subsydia i dopłaty bezpośrednie do dochodów, produkcji, powierzchni upraw i zwierząt. Należy tu też dostęp do kredytów preferencyjnych i środków do produkcji oraz cała gama instrumentów o charakterze strukturalnym stosowanych na rynkach pracy w bezpośrednim otoczeniu rolnictwa. Istrumenty te obejmują też subsydia pośrednie, np. dopłaty do przemysłu przetwórczego gwarantujące wypłatę cen minimalnych za produkty rolne czy inne dopłaty i refundacje dla przemysłu, sektora usług czy doradztwa rolniczego.
Niezależnie od poziomu rozwoju i charakteru kraju polityka rolna zintegrowana z polityką rozwoju wsi może być nakierowana na cztery ogólne cele (środkowa część rys. 3.1):
- zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju oraz stabilizacja rynku rolnego i żywnościowego, - poprawę sytuacji ekonomicznej ludności rolniczej, która obejmuje rozwiązania strukturalne, socjalne i efektywnościowe, a w szczególności sprawiedliwy podział dochodów,
Rysunek 3.1. Model ogólny interwencjonizmu polityki rolnej i rozwoju wsi
Źródło: opracowanie własne na podstawie The World Bank, 2008, s. 228.
- zmierzanie do efektywnego i racjonalnego wykorzystania zasobów produkcyjnych oraz ochrony środowiska naturalnego w ramach koncepcji rozwoju trwałego i zrównoważonego, - rozwój funkcji pozarolniczych i równoważenie wiejskich rynków pracy, kreację dóbr publicznych.
Cele polityki rolnej, których waga i struktura wewnętrzna muszą być dostosowane do typu rolnictwa i jego roli w gospodarce narodowej, mogą być realizowane przez zestaw określonych działań i instrumentów w czterech następujących płaszczyznach4:
1. Usprawnienie powiązań z rynkiem i ustanowienie sprawnych łańcuchów (kanałów) dostaw. Działanie w tej płaszczyźnie skutkuje integracją w sektorze agrobiznesu, w łańcuchach dostaw, wzmacnia powiązania między licznymi konsumentami i innymi podmiotami reprezentującymi popyt na rynkach żywnościowych a producentami rolnymi, którzy także są liczni i rozproszeni. Wzbogacenie i obsługa łańcuchów dostaw zwiększa zatrudnienie i dodaje wartości do surowców rolnych przechodzących przez kanały marketingowe. Interwencjonizm w tej płaszczyźnie oddziaływania, rozwijając i wspierając elementy składające się na łańcuchy dostaw, może stwarzać sprzyjający klimat do inwestowania, wspierać słabe ogniwa łańcucha oraz rozwijać różne innowacyjne formy działań i tworzyć strategie partnerstwa prywatno-publicznego. 2. Podnoszenie produktywności i konkurencyjności rolnictwa. Oznacza to działania modernizacyjne w gospodarstwach rolnych, wyposażenie w odpowiednie środki produkcji i powiększanie skali gospodarowania. Wszystko to umożliwia wdrażanie innowacji technologicznych i silniejsze powiązanie z rynkiem. Polityka interwencjonizmu wspierającego produktywność i konkurencyjność obejmuje regulacje rynkowe, budowanie infrastruktury, wspieranie postępu technologicznego, doradztwa, zapewnienia usług finansowych i organizacyjnych, wsparcie dla grup producentów itp. Wymuszenie przejścia od gospodarstw o charakterze naturalnym do gospodarki rynkowej wymaga często zreformowania dostępu drobnych rolników do ziemi i innych czynników produkcji, podnoszenia kwalifikacji, budowy kapitału ludzkiego i społecznego. Interwencyjne wsparcie może przejawiać się w inicjatywach organizacji rynków regionalnych i ułatwieniu wejścia producentów na rynki zewnętrzne, a także wiąże się z wprowadzaniem integracji poziomej i pionowej oraz systemów zabezpieczających przed ryzykiem. 3. Trzecia płaszczyzna działań obejmuje wspieranie dochodów rolniczych i poziomu życia ludności wiejskiej. Odbywa się to zarówno przez subsydiowanie produkcji, wspieranie aktywności i przedsiębiorczości rolniczej i pozarolniczej oraz zapewnienie dla ludności rolniczej i ludności wiejskiej o niskich dochodach odpowiednich usług społecznych (edukacyjnych, zdrowotnych, socjalnych itp.). 4. Wzrost wielofunkcyjności rolnictwa i zatrudnienia pozarolniczego na wsi oraz budowa kapitału ludzkiego i społecznego. Rozwój rynku pracy zarówno po stronie podaży, jak i popytu oznacza potrzebę podnoszenia kwalifikacji, podnoszenia wydajności pracy i wynagrodzenia za nią, co chroni obszary wiejskie przed depopulacją i depresją ekonomiczną.
Instrumenty wyszczególnione w wymienionych wyżej płaszczyznach mogą być w różny sposób i w różnym zakresie wykorzystane w budowaniu narodowych programów polityki rolnej i rozwoju wsi. Hierarchia celów i struktura stosowanych instrumentów będzie się różnić w krajach typowo rolniczych, różnych grupach krajów podlegających transformacji, w krajach zurbanizowanych i w krajach wysoko rozwiniętych gospodarczo. Do tej grupy krajów należą kraje Europy Zachodniej, Stany Zjednoczone, Kanada, Australia, Nowa Zelandia, Japonia. Chociaż systemy interwencjonizmu rolnego tych krajów różnią się, to mają też pewne wspólne cechy (rys. 3.2).
Rysunek 3.2. Model interwencjonizmu w krajach wysoko rozwiniętych
Uwaga: Liczba gwiazdek wskazuje względną ważność działania w tym obszarze, uwzględniając, że łączna liczba punktów wynosi 10.
Źródło: opracowanie własne na podstawie The World Bank, 2008, s. 231.
W krajach Unii Europejskiej, w których rolnictwo stanowi niewielki udział w wytwarzaniu PKB i zatrudnieniu, rola państwa w kształtowaniu rozwoju rolnictwa nie zanika, ponieważ rynek nie zapewnia właściwego podziału dochodów z produkcji między sektory wytwórczości. W krajach tych powstają warunki do korygowania ułomności rynku i zapewnienia bardziej sprawiedliwego wynagradzania rolnictwa poza mechanizmem rynkowym, zwłaszcza za wytwarzanie dóbr publicznych i usług nierynkowych.
W przeszłości polityka rolna była prowadzona na poziomie kraju ze szczebla narodowego. Wraz z rozwojem procesów integracyjnych podmiotowość tej polityki przesuwać się może na szczebel ponadnarodowy. Szczególnie silne zaawansowanie ponadnarodowej wspólnotowej polityki rolnej występuje w Unii Europejskiej, w ramach której funkcjonuje obecnie 28 państw europejskich stanowiących ponad trzecią część kontynentu europejskiego i skupiających prawie 500 mln ludności, czyli ponad połowę ludności Europy. Zaawansowanie wspólnej polityki rolnej nie oznacza zaniku polityki narodowej. Można nawet zauważyć pewne wspólne cechy wspólnej polityki rolnej i narodowych polityk rolnych.
W polityce interwencjonizmu rolnego w krajach wysoko rozwiniętych należy zwrócić uwagę na dwa strumienie kierowania środków do rolnictwa i na obszary wiejskie. Pierwszy ma charakter mikrofinansowy i jest związany z udostępnieniem dla rolnictwa tanich kredytów i ubezpieczeń od ryzyka, drugi o charakterze makroekonomicznym wiąże się z polityką rynkowo-cenową na rynku wewnętrznym, ochroną rynku krajowego, wspieraniem eksportu i rozwoju obszarów wiejskich. Często wiąże się z udostępnianiem dopłat, dotacji czy subwencji do produkcji i na realizację inwestycji. Ukierunkowane programy pożyczek rolnych były stosowane zwłaszcza w USA w latach 1960-1980, a w Unii Europejskiej dopłaty bezpośrednie stały się głównym źródłem zasilania rolnictwa i obszarów wiejskich po 1992 r. Szczególnie ważną rolę odegrały obszarowe dopłaty bezpośrednie dla produkcji rolniczej oraz różne formy dofinansowania inwestycji w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich (tab. 3.2).
Stosowany system interwencjonizmu narodowego czy wspólnotowego zapewnia w krajach wysoko rozwiniętych w większym stopniu niż w innych grupach krajów zwrot nieopłaconej przez rynek nadwyżki ekonomicznej wytwarzanej przez rolników, m.in. przez różnego rodzaju dopłaty do produkcji i subsydia bezpośrednie. Stosowane sposoby interwencji na rynku wewnętrznym i w obrotach zagranicznych można klasyfikować w różny sposób. Jednym z nich jest podział na następujące grupy5:
- Ceny podstawowe lub wiodące. Obejmują ustalenia, które odnoszą się do przewidywanych czy pożądanych cen na rynku wewnętrznym. - Ceny subsydiowane (subsydia cenowe) - instrumenty, które służą bezpośredniemu wspieraniu cen na rynku wewnętrznym. - Subsydia (dopłaty) bezpośrednie. Środki, które służą wspieraniu cen przez system pomocy i dopłat bezpośrednich do produkcji. - Mechanizmy graniczne (zewnętrzne) - te, które odnoszą się do importu i eksportu. - Inne środki organizacji rynku i wspierania cen.
Organizacja rynku i jego podstawowe mechanizmy wpływały na ceny, produkcję, obroty i konsumpcję w sposób zróżnicowany, w zależności od stopnia samowystarczalności, jaką osiągały kraje członkowskie. Ceny na rynku wewnętrznym na wszystkie podstawowe produkty były utrzymywane na poziomie wyższym od cen rynku światowego oferowanych na granicach Wspólnoty. Strumienie wsparcia dla rolnictwa są kierowane przez
Tabela 3.2. Instrumenty wsparcia inwestycji w ramach WPR 2007-2013
Rodzaj instrumentów inwestycyjnych
Nr działania
Nazwa działania
Wsparcie inwestycji produkcyjnych mających na celu podniesienie wyników ekonomicznych/zwiększenie konkurencyjności prowadzonej przez osoby indywidualne działalności gospodarczej
121
Modernizacja gospodarstw rolnych
122
Podnoszenie ekonomicznej wartości lasów
123
Zwiększanie wartości dodanej produkcji rolnej i leśnej
311
Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej
312
Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw
313
Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką
Wsparcie inwestycji w infrastrukturę publiczną
125
Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa
Wsparcie inwestycji nieprodukcyjnych dotyczące kwestii środowiskowych lub nierynkowych realizowanych przez osoby indywidualne
216
Inwestycje nieprodukcyjne w rolnictwie
227
Inwestycje nieprodukcyjne w leśnictwie
313
Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką
Wsparcie inwestycji realizowanych przez osoby indywidualne dotyczące dostosowania do standardów współfinansowanych w ramach działań 121 i 123
121
Modernizacja gospodarstw rolnych
123
Zwiększanie wartości dodanej produkcji rolnej i leśnej
Źródło: European Commission, 2014, DG-AGRI, Unit E.4, Investment Support under Rural Development Policy, "Publications Office of the European Union", Bruksela.
politykę rynkowo-cenową, dopłaty bezpośrednie do produkcji bądź gospodarstw rolnych (I Filar WPR) oraz drogą pośrednią przez programy rozwoju wsi i ochrony środowiska (II Filar WPR), a także przez politykę regionalną i strukturalną (polityka spójności). Prowadzenie takiej polityki powoduje wymierne koszty ekonomiczne i finansowe, co napotyka opory w sferze politycznej i społecznej. Wymaga to więc zarówno teoretycznego uzasadnienia, jak i odpowiedniego rachunku ekonomiczno-finansowego dającego uzasadnienie dla takiego modelu interwencjonizmu.
Dopłaty bezpośrednie są jednym z głównych instrumentów I Filara WPR wspierającego produkcję i dochody rolnicze. II Filar WPR służy rozwojowi obszarów wiejskich. Wsparcie inwestycyjne gospodarstw rolnych przynosi również konkretne efekty produkcyjne i dochodowe. Szacuje się, że w Polsce w latach 2007-2013 zainwestowanie 1 euro w rolnictwo dawało przyrost 0,20 euro wartości dodanej brutto i 0,10 euro dochodu rolniczego w gospodarstwach rolnych. Wsparcie inwestycji w ramach II filaru WPR stanowi największą część łącznego budżetu wszystkich programów rozwoju obszarów wiejskich wdrożonych w obecnym okresie programowania (PROW 2014-2020).
3.4. Zarządzanie programami polityki rolnej
Przyjęcie odpowiedniej wizji, opracowanie programu polityki rolnej i rozwoju wsi jest ważnym, aczkolwiek niewystarczającym etapem makroekonomicznego zarządzania rozwojem rolnictwa i obszarów wiejskich. Różne kraje posiadają zróżnicowane zdolności do zarządzania tym rozwojem. Możliwości wdrożenia takiego programu są uzależnione od:
- akceptacji politycznej, - zdolności administracyjnej, - adekwatności instytucjonalnej, - możliwości finansowej.
Spełnienie wszystkich wymienionych wyżej warunków jest często trudne lub niemożliwe. Poszczególne kraje wykazują różną zdolność do przygotowania i wdrożenia reform i programów rozwojowych. Trudność politycznej akceptacji odnosi się zwłaszcza do tych krajów i reform, które wyraźnie wyodrębniają beneficjentów i tych, którzy tracą, jak np. przy przeprowadzaniu reform rolnych, programów prywatyzacji, transferach środków finansowych i rzeczowych przy różnych programach pomocy i dystrybucji dochodów. Łatwo akceptowane są programy, z których korzysta całe społeczeństwo lub większa jego część. Do takich z pewnością należą programy rozbudowy infrastruktury, rozwoju edukacji, badań naukowych, poprawy jakości żywności i bezpieczeństwa żywnościowego itp.
Zdolność administracji do zaplanowania i wdrażania programów rozwojowych i reform jest także bardzo różna. Ograniczenia takie wyraźnie występują w krajach typowo rolniczych. Trudności, jakie występują z naszymi agencjami rządowymi pełniącymi funkcje agencji programujących i finansujących filar polityki rynkowej i filar polityki wiejskiej, dotyczą nie tylko niesprawnych systemów informatycznych, jakimi się one posługują w wypełnianiu postawionych przed nimi celów, lecz także zachowania pewnej ciągłości działań i stabilności celów strategicznych przy kolejnych zmianach kierownictwa. Ograniczone możliwości finansowe są zawsze wąskim gardłem wszelkich programów rozwojowych, jako że finansowane są z narodowych czy wspólnotowych budżetów. Wydatkowanie znacznej części budżetu wspólnotowego Unii Europejskiej na wspólną politykę rolną napotyka na coraz większy sprzeciw polityczny i społeczny, natomiast utrzymanie dotychczasowej skali wsparcia rolnictwa wymaga głębszego uzasadnienia, a często modyfikacji i uzupełnienia programowego.
Mówiąc o konieczności wspierania rolnictwa przez politykę interwencjonizmu rolniczego, należy stwierdzić, że wspieranie to nie odbywa się wyłącznie w interesie rolników, a z rozwoju obszarów wiejskich korzystają nie tylko mieszkańcy wsi. Wspieranie to jest niezbędne dla rozwoju całej gospodarki i w interesie całego społeczeństwa. Dla wielu krajów o dominacji rolnictwa w gospodarce jest to także podstawowy warunek wzrostu gospodarczego.
Zdolność do zarządzania rozwojem rolnictwa i obszarów wiejskich nie może być utożsamiana czy też wynikać wyłącznie ze zdolności rządu czy innych władz centralnych. Poza agendami rządowymi czy ponadnarodowymi istotną rolę odgrywają władze zarównosamorządu terytorialnego, jak i samorządu zawodowego, organizacje pozarządowe, a także sektor prywatny oraz społeczeństwo obywatelskie.
Rozpatrując zarówno proces formułowania polityki rozwojowej, jak i jej implementacji, możemy mówić, podobnie jak o ułomnościach i niesprawności rynku, również o ułomnościach i niesprawności państwa czy instytucji, którym państwo powierza zadania w tym zakresie. Oceniając proces zarządzania polityką rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, należy wskazać z jednej strony na uzależnienie od procesów globalizacji i integracji międzynarodowej i z drugiej strony - wzmocnienie roli czynnika terytorialnego i działań oddolnych. Nowa rola państwa w zarządzaniu polityką rolną skupiać się powinna na koordynacji działań różnych agend, instytucji i podmiotów, regulacji prawnej oraz wspieraniu działań oddolnych, np. przez wspieranie samorządów, organizacji społecznych, grup producenckich, spółdzielni itp. zapewniających takie wartości, jak bezpieczeństwo zdrowotne, jakość produktów, reguły postępowania na rynku, ochronę środowiska, ochronę prawa własności, dóbr intelektualnych itp. Podniesienie sprawności zarządzania polityką rozwoju wsi i rolnictwa jest procesem długotrwałym przebiegającym w sferze politycznej, gospodarczej, społecznej i kulturowej. Jest to proces osadzony w historii kraju i konkretnego regionu, zakorzeniony w jego instytucjach, kształtowany przez globalizację, a ujawniający się w postawach obywateli i działaniach przywódców.
3.5. Określanie rozmiarów wsparcia rolnictwa
Prowadzenie interwencjonizmu rolnego pociąga za sobą koszty i skutki finansowe oraz przynosi korzyści określonym grupom beneficjentów. Formy wspierania produkcji rolnej i rolników obejmują całą gamę instrumentów bezpośrednich w postaci cen, ceł, dotacji, ulg podatkowych, zwrotów kosztów itp. oraz środki o charakterze strukturalnym, których wpływ ma charakter pośredni i często trudny do skwantyfikowania. Od wielu lat podejmowane są próby pomiaru finansowego wsparcia rolnictwa. Do najbardziej znanych należą metody opracowane i stosowane w krajach OECD.
Zakres interwencyjnej polityki państwa różni się znacznie. Ekonomiczne implikacje tej polityki odczuwane są zarówno w płaszczyźnie wewnętrznej poszczególnych krajów, jak i w skali międzynarodowej. W skali wewnętrznej istotne jest, jakie korzyści otrzymują rolnicy i jak wysokie są koszty społeczne polityki oraz jak rozkładają się koszty między konsumentów i podatników. W skali międzynarodowej wielcy eksporterzy produktów rolnych i kraje mające niskie koszty produkcji optują w ramach negocjacji WTO za ograniczeniem interwencjonizmu i oparciem obrotów międzynarodowych w większym stopniu na konkurencyjności rynkowej. Negocjacje międzynarodowe i wewnętrzne siły polityczne opowiadające się za liberalizacją rynków rolnych stwarzają zapotrzebowanie na opracowanie dokładnych metod pomiaru poziomu finansowego wsparcia rolnictwa. Rozwiniętą metodykę w tym zakresie już w łatach 80. XX w. zaproponowały OECD, FAO, Bank Światowy czy Stany Zjednoczone. Metody te są ciągle doskonalone i dostosowywane do aktualnych potrzeb i warunków.
Początkowo wskaźniki wykorzystane do pomiaru wsparcia obejmowały trzy grupy transferów: transfery do producentów (PSE), transfery do konsumentów (CSE) oraz Nominalny Współczynnik Protekcji (NPC). W 2007 r. OECD opublikowało dane o poziomie wsparcia rolnictwa obliczonego przy wykorzystaniu nowej metodologii pomiaru wskaźników PSE (wskaźnik wsparcia producentów), CSE (wskaźnik wsparcia konsumentów). Później wprowadzono także wskaźnik CSSE - Ogólny Wskaźnik Wsparcia Usług dla Rolnictwa, Całkowity Wskaźnik Wsparcia (TSE) i Zagregowany Wskaźnik Wsparcia (AMS).
Wskaźnik PSE, wprowadzony przez OECD w 1987 r., nazywany początkowo Ekwiwalentem Subsydiów Producenta, objął właściwe dochody uzyskane przez rolników z tytułu wsparcia cen, płatności bezpośrednich, obniżki kosztów nakładów i wartości usług publicznych na rzecz rolnictwa. Określony procentowy wskaźnik PSE oznaczał odsetek przychodów brutto gospodarstwa rolnego uzyskanych dzięki wsparciu ze środków publicznych. Nowy, wprowadzony w 2007 r. system wskaźników PSE obejmuje sumę wsparcia opartego na wielkości produkcji, w tym wsparcia cenowego, płatności oparte na wykorzystanych nakładach i usługach, płatności oparte na bieżącej i historycznej wartości użytków rolnych i liczbie zwierząt itp., poziom przychodu czy wymaganej produkcji oraz płatności oparte na kryteriach pozaprodukcyjnych i inne.
Poziom wskaźnika PSE w latach 1986-2006 w krajach OECD średnio zmniejszył się z 37,5 do 28,9%. W Stanach Zjednoczonych poziom ten zmniejszył się z 22,1% do 14,3%. Najniższy poziom wsparcia producentów występuje w Nowej Zelandii i Australii, a najwyższy - w Islandii, Norwegii, Szwajcarii i Korei, gdzie przewyższa aktualnie 60%. Wysokie wsparcie ma także Japonia 54,7%, a w Unii Europejskiej przeciętny poziom wsparcia obniżył się z 40,9% w 1986 r. do 33,7% w 2006 r. Obserwuje się tendencję zmniejszania wsparcia związanego z konkretnym produktem i wzrost wsparcia ogólnego dla rolnictwa.
Wskaźnik wsparcia usług (CSSE) określa roczną wartość transferów pieniężnych przeznaczanych na finansowanie i dostarczanie usług publicznych, z których cały sektor rolny obejmuje takie rodzaje usług publicznych, jak badanie i rozwój, szkoły rolnicze, inspekcję, infrastrukturę, marketing i promocję, udziały państwa w podmiotach rolniczych i inne. Z kolei wskaźnik wsparcia konsumentów CSE określa roczną wartość transferów uzyskiwanych przez konsumentów produktów rolnych od producentów, konsumentów i podatników, a także dodatkowy koszt pasz. Całkowity wskaźnik wsparcia TSE obejmuje transfery dla rolników od konsumentów i od podatników z uwzględnieniem przychodów budżetowych z ceł itp. W krajach OECD wskaźnik TSE również się zmniejszył niemal o połowę z nieco ponad 2,0% PKB w latach 1986-1988 do niewiele ponad 1% w latach 2004-2006. Wysoki poziom tego wskaźnika przekraczający nadal 3% mają Turcja i Korea. W krajach UE TSE jest nieco wyższy niż w krajach OECD, ale spadek, jaki tu nastąpił, był również wyższy. Wyszczególnione wskaźniki mogą być stosowane na różnych poziomach agregacji - produktu, grup produktów, kraju, grupy krajów.
Zagregowany wskaźnik wsparcia AMS został opracowany na potrzeby Światowej Organizacji Handlu i jest podstawowym miernikiem stosowanym przy określaniu zobowiązań poszczególnych członków w zakresie ograniczenia krajowego wsparcia udzielanego dla rolnictwa. Zagregowany wskaźnik wsparcia jest powiązany z systemem podziału instrumentów wsparcia rolnictwa na trzy koszyki:
- koszyk zielony - instrumenty dopuszczalne, uznawane za nienaruszające konkurencji światowego handlu, - koszyk żółty - instrumenty, które powinny być stopniowo wycofywane, - koszyk czarny - instrumenty niedozwolone.
AMS jest obliczany dla każdego produktu rolnego objętego takimi formami wsparcia jak wsparcie cenowe, płatności bezpośrednie niepodlegające wyłączeniu i inne subsydia niewyłączone ze zobowiązań redukcyjnych. Wskaźnik AMS służy do pomiaru jedynie tych form wsparcia, które mają silny wpływ na funkcjonowanie rynku, przy jego wyliczeniu stosowane są ceny historyczne, ceny administracyjne i ceny światowe w okresie referencyjnym (1986-1988). Wskaźnik ten ma zatem mniejszą wartość jako aktualne narzędzie oceny polityki rolnej.
3.6. Cele i zasady wspólnej polityki rolnej
Interwencjonizm rolny wspierający rozwój rolnictwa najpełniej został ukształtowany we wspólnej polityce rolnej (WPR) Unii Europejskiej ustanowionej Traktatem Rzymskim z 1957 r. o powołaniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Wspólną politykę rolną w części rynkowej (filar I) zaczęto realizować w 1962 r., a w części strukturalnej na początku lat siedemdziesiątych. W 55-letniej historii wspólna polityka rolna przeszła dość znaczną ewolucję zwłaszcza w części instrumentalnej, organizacyjnej i finansowej, zachowując jednak początkową istotę, cele i zasady, jakie przyświecają jej stosowaniu.
Według artykułu 39 Traktatu Rzymskiego cele wspólnej polityki rolnej zostały sformułowane następująco:
1) podnoszenie produktywności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalizację produkcji i optymalizację zastosowania czynników produkcji; 2) zapewnienie ludności rolniczej godziwych warunków życia, głównie przez zwiększenie dochodów osób czynnych zawodowo; 3) stabilizacja rynków; 4) zapewnienie odpowiedniego zaopatrzenia w produkty rolne; 5) umożliwienie konsumentom zakupu produktów rolnych po umiarkowanych cenach.
Wymienione cele zostały potraktowane równorzędnie, chociaż niektóre pozostają ze sobą w sprzeczności bądź można je rozpatrywać w układzie hierarchicznym. Wyszczególnione wyżej cele obowiązują w zasadzie do dzisiaj, chociaż rozłożenie akcentów i wykorzystywane instrumenty uległy zmianom. W ustępie 2 tego samego artykułu zapisano, że WPR powinna uwzględniać specyficzną strukturę społeczną rolnictwa i regionalne zróżnicowanie strukturalne i naturalne oraz związki rolnictwa z całą gospodarką. Dość nieprecyzyjne, a nawet wewnętrznie sprzeczne sformułowanie celów było źródłem licznych wątpliwości w konkretyzowaniu i realizacji przyjętych celów oraz dawało szerokie możliwości ich interpretacji. Być może dlatego w procesie zmian, jakie były wprowadzane przez różne reformy tej polityki, skupiano się raczej na instrumentach, a nie na celach.
Realizacja wspólnej polityki rolnej została oparta na trzech zasadach:
1) jednolitości rynku - oznacza, że rynki rolne we wszystkich krajach członkowskich funkcjonują według wspólnych zasad, dotyczących organizacji, swobody i rodzajów interwencji; 2) preferencji wspólnoty - która oznacza pierwszeństwo sprzedaży dla produktów wytworzonych w krajach członkowskich Unii Europejskiej; 3) solidarności finansowej - oznaczającej ponoszenie kosztów prowadzenia polityki i wsparcia rolnictwa przez wszystkie kraje członkowskie.
Niepisaną zasadą było też dążenie do utrzymania relacji dochodów rolniczych w stosunku do dochodów pozarolniczych, a także dążenie do realizacji ogólnointegracyjnej zasady konwergencji w rozwoju sektora rolnego krajów członkowskich.
3.7. Kierunki zmian we wspólnej polityce rolnej Unii Europejskiej
Wspólna polityka rolna (Common Agricultural Policy - CAP) jest jedną ze starszych i ważniejszych polityk branżowych Unii Europejskiej. Opiera się ona na dwóch filarach. Filar I jest finansowany przez Europejski Fundusz Gwarancji Rolnych (EFRG), filar II czerpie środki z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Wsi (EAFRD). Polityka prowadzona w ramach filaru II, postrzegana jako polityka regulacji rozwoju obszarów wiejskich jest współfinansowana przez kraje członkowskie. Ponadto kraje członkowskie w pierwszym zakresie mogą podejmować działania i wspierać różne sektory gospodarki, w tym rolnictwo poza ramami oddziaływania wspólnej polityki rolnej. Wspólna polityka rolna w krajach Unii Europejskiej zmieniała się w latach 80. i 90., kiedy to wprowadzono nowe cele, sposoby i instrumenty oddziaływania na rolnictwo. Jedną z najistotniejszych zmian było wprowadzenie płatności bezpośrednich w ramach reformy MacSharry'ego. Zmiany te były kontynuowane pod wpływem ustaleń tzw. Agendy 2000 przyjętej w ramach przygotowania wspólnoty do rozszerzenia integracji na kraje Europy Wschodniej. Dalsze zmiany były związane z tzw. Przeglądem Zdrowotnym w drugiej połowie pierwszego dziesięciolecia XXI w. W drugim dziesięcioleciu zapoczątkowane wcześniej zmiany są kontynuowane i wzmacniane.
Celem tego podrozdziału jest przedstawienie ewolucji wspólnej polityki rolnej, zwłaszcza w okresie ostatniego dziesięciolecia. Przedstawiono zmiany w celach i instrumentach stosowanych w ramach pierwszego i drugiego filaru wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Źródłem danych, na których oparto opracowanie, są raporty OECD, zwłaszcza ostatni raport Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2015. Ewolucja wspólnej polityki rolnej przebiegała pod wpływem wielu czynników, które można ująć w trzech obszarach:
1) zmiany społeczno-gospodarcze w krajach członkowskich Unii Europejskiej i transformacja dokonująca się w rolnictwie tych krajów; 2) zmiany w relacjach Unii Europejskiej z gospodarką światową, na które zasadniczy wpływ miały negocjacje UE z kluczowymi krajami OECD, a także spontaniczne procesy globalne; 3) światowy kryzys finansowy, który zrodził się w gospodarce Stanów Zjednoczonych w 2007 r. i rozprzestrzenił się szybko na cały świat, hamując tempo wzrostu gospodarczego i stwarzając problemy rozwojowe zwłaszcza w krajach wysoko rozwiniętych.
Unia Europejska jest największym regionem w grupie krajów OECD, w którym przeciętny poziom PKB na mieszkańca jest niższy od średniej całej grupy. Rolnictwo w krajach EU 28 tworzy 1,7% globalnego PKB i zatrudnia 4,4% zasobów pracy. Od 2012 r.Unia osiągnęła pozytywne saldo handlu zagranicznego produktami rolno-spożywczymi i stała się największym światowym ekspertem produktów rolno-żywnościowych, pozostała jak przedtem największym importerem tych produktów. Produkty rolno-spożywcze stanowiły w 2013 r. 6,7% ogólnego eksportu i 6,4% importu. Struktury rolne krajów członkowskich są silnie zróżnicowane. Rolnictwo zajmuje ponad połowę terytorium krajów członkowskich i zużywa 28% całej konsumpcji wody. Kształt Wspólnej Polityki Rolnej uzależniony jest w znacznym stopniu od toczących się od dawna negocjacji międzynarodowych, najpierw w ramach GATT, a od 1995 r. w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO). Porozumienie z 1995 r. liberalizujące międzynarodowe stosunki handlowe nie zakończyło presji wielkich światowych eksporterów na złagodzenie barier dostępu do rynków krajów Unii Europejskiej i większego oparcia międzynarodowego handlu na mechanizmach rynkowych. Także negocjacje Komisji Europejskiej ze Stanami Zjednoczonymi, Kanadą i innymi krajami zmierzały w tym kierunku, co skutkowało eliminacją bądź ograniczeniem protekcjonizmu i wsparcia dla eksportu.
Kryzys finansowy z 2008 r. spowodował wielką recesję w skali światowej. Kryzys ekonomiczny miał istotny wpływ na kluczowe wskaźniki rozwoju krajów świata w ciągu ostatniego dziesięciolecia. Gdy w skali świata w latach 2001-2011 PKB wzrastał w tempie 3,8% rocznie, to w krajach OECD wskaźnik ten wynosił 1,7%, natomiast w strefie euro 1,1%. W latach 2012-2014 słabsze wskaźniki odnotowano nie tylko w odniesieniu do realnego wzrostu PKB, ale także do inflacji i bezrobocia. Recesja gospodarcza miała istotne znaczenie także dla rozwoju rolnictwa, agrobiznesu i obszarów wiejskich. Polityka rolna Unii Europejskiej i jej krajów członkowskich dostosowywała swoje cele i instrumenty do sytuacji wytworzonej przez kryzys finansowy, zarówno w odniesieniu do likwidacji jego skutków, jak i do działań zapobiegawczych występowaniu kryzysów w przyszłości.
Wspólna polityka rolna ustanowiona w 1962 r. zaczęła w pełni funkcjonować w sferze rynkowo-produkcyjnej w 1968 r. W kolejnych latach wprowadzono do niej pewne elementy strukturalne. Szybko stała się kosztowna i przynosiła nie zawsze oczekiwane rezultaty. W latach 1986-1988 podjęto próbę znacznego ograniczenia jej kosztów. W 1992 r. wprowadzono zasadniczą zmianę jej modelu przez zastosowanie różnego rodzaju dopłat bezpośrednich. Ogólny poziom wsparcia określany wskaźnikiem PSE, który wyraża udział wartości transferów pieniężnych w ogólnych przychodach rolników, obniżył się z 39% w latach 1986-1988 do 34% w latach 1995-1997 i 19% w latach 2012-2014. Odchodzono od wspólnotowego wspierania cen rynkowych i dopłat do produkcji na rzecz płatności oderwanych od produkcji, co umożliwiało rolnikom bardziej swobodne reagowanie na sygnały rynkowe. W 2015 r. zrezygnowano całkowicie ze stosowania kwot produkcyjnych na mleko i cukier, a w 2017 r. także na inne produkty.
Tabela 3.3. Dane ogólne o rozwoju Unii Europejskiej w latach 1995 i 2013
Wyszczególnienie
1995
2013
Dane ogólne
PKB (w mld USD)
Ludność (w mln)
Powierzchnia (w tys. km2)
Gęstość zaludnienia (liczba osób/km2)
PKB na głowę wg siły nabywczej w USD
Udział handlu w PKB (w %)
8 838
371
3 128
112
21 704
9,2
17 291
502
4 181
114
34 305
13,9
Rolnictwo w gospodarce
Udział rolników w tworzeniu PKB (w %)
Udział rolnictwa w zatrudnieniu (w %)
Eksport rolno-żywnościowy w eksporcie ogółem (w %)
Import rolno-żywnościowy w imporcie ogółem (w %)
2,9
4,7
8,3
9,6
1,7
4,4
6,7
6,1
Charakterystyka sektora rolnego
Bilans handlu rolno-spożywczego (w mln USD)
Produkcja roślinna w produkcji rolnej (w %)
Produkcja zwierzęca w produkcji rolniczej (w %)
Powierzchnia użytków rolnych (w mln ha)
Udział gruntów ornych w powierzchni użytków rolnych (w %)
Udział rolnictwa w zużyciu wody (w %)
Nawożenie azotem (w kg/ha)
- 8 588
53
47
142 453
53
bd
102
11 319
56
44
186 584
58
26
58
Źródło: OECD, 2015, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, OECD Publishing, Paris, s. 135.
Początkowo wspólna polityka rolna stwarzała skuteczne bariery dla importu produktów rolnych. Wyraziło się to w dużych różnicach między cenami rynku wewnętrznego i cenami towarów importowanych na granicach zewnętrznych. Początkowo różnice te dochodziły do ponad 92%, a w latach 2012-2014 zmniejszyły się do 27% wskaźnika PSE.
Wykorzystywanie instrumentów wsparcia różnych rodzajów produktów nie było identyczne w każdym kraju członkowskim. Poszczególne kraje miały możliwość przesunięć środków budżetowego wsparcia w ramach każdego filara i między filarami. Możliwe były także przesunięcia między różne grupy gospodarstw rolnych, co jest często wykorzystywane w odniesieniu do małych gospodarstw rolnych. Oznacza to wsparcie dla zmian strukturalnych. Wspólna polityka rolna jest kształtowana od wielu już lat w cyklu siedmioletnim, tj. w cyklu ustalonym przez tzw. ramy finansowe stosowane przy długookresowym planowaniu budżetu. Dwa ostatnie cykle obejmowały lata 2007-2013 oraz lata 2014-2020. Obecny model kształtowany był przez dwa lata i zatwierdzony w 2015 r. Ramy finansowe na lata 2014-2020 przewidują wydatkowanie 363 mld euro.
Tabela 3.4. Szacunki wsparcia rolnictwa w Unii Europejskiej
Wyszczególnienie
1986-1988
1995-1997
2012-2014
Ogólna wartość produkcji rolnej, loko gospodarstwa rolne
(w mln euro), w tym:
Udział transferów do producenta (MPS) (w %)
Ogólna wartość konsumpcji, loko gospodarstwa rolne
w mln euro
Szacunek wsparcia producentów (PSE) (w mln euro)
Udział PSE w wartości produkcji (w %)
Szacunek wsparcia przez usługi (GSSE) (w mln euro)
Udział GSSE w ogólnym szacunku wsparcia (w %)
Szacunek wsparcia konsumpcji (CSE) (w mln euro)
Udział CSE we wsparciu ogółem (w %)
Szacunek wsparcia ogółem (TSE) (w mln euro)
Udział TSE w PKB (w %)
Wskaźnik nominalnej ochrony producenta (NPC) (w %)
211 380
75,0
188 226
88 006
39,2
9 464
9,3
- 65 589
- 35,7
101 952
2,6
1,70
239 230
73,7
230175
94 287
33,8
10 229
9,4
- 47 207
- 20,9
108 371
1,5
1,33
375 560
75,5
367 160
88 072
19,2
13 711
13,8
- 16 879
- 4,6
99 786
0,8
1,05
Źródło: OECD, 2015, Agricultural Policy Monitoring and Evaluation, OECD Publishing, Paris, s. 137.
WPR jest realizowana w dwóch filarach. Z filaru I finansowane są płatności bezpośrednie i inne cele z nimi powiązane, z filaru II różne cele o charakterze strukturalnym bądź ogólnym w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Na filar I przeznaczono kwotę 278 mld euro (77%), a na filar II kwotę 85 mld euro (33%), jednak finalne rozdysponowanie środków między filary może być inne. W 2014 r., korzystając z przyznanych możliwości, 11 krajów członkowskich przesunęło 6,4 bln euro z filaru I do II, natomiast pięć innych krajów dokonało transferu 3,4 mld euro z filaru II do I. W wyniku tych przesunięć powiększono pulę przypadającą na filar II na okres 6 lat. Druga taka możliwość zaistniała w 2017 r., co może jeszcze zmienić proporcje środków przeznaczanych na finansowanie obydwu filarów.
3.8. Finansowe wsparcie rozwoju obszarów wiejskich
Wieś i obszary wiejskie mają wymiar przestrzenny i terytorialny, których zakres i znaczenie w odniesieniu do każdego z tych pojęć są różne. Podejście przestrzenne wynika z założenia, że przestrzeń wiejska ma cechy różniące ją od innych przestrzeni, w tym przypadku przestrzeni miejskich. Podejście terytorialne odnosi się do konkretnych wyodrębnionych przestrzeni, konkretnych układów lokalnych czy regionalnych wynikających m.in. z podziału administracyjnego. Nie ma precyzyjnie ustalonych, jednobrzmiących definicji i sposobu postrzegania tych pojęć. Można jednak bezpiecznie stwierdzić, że pojęcie wsi jest węższe niż pojęcie obszarów wiejskich. Wieś jest przede wszystkim jednostką osadniczą i pozostaje w dychotomii wobec pojęcia miasta. Te dwie podstawowe formy osadnictwa różni wiele cech, z których do podstawowych należą cechy morfologiczne, demograficzne, społeczno-zawodowe, ekonomiczne czy kulturowe. Różnorodność tych funkcji nie ogranicza się jedynie do obszaru zabudowy i zamieszkania ludności, ponieważ funkcje te odnoszą się do całego integralnie powiązanego z daną jednostką osadniczą terytorium, na którym organizowane są różne procesy produkcyjne i usługowe. Wieś i miasto pełnią odmienne funkcje w wyodrębnionych układach lokalnych i regionalnych. Poszczególne układy terytorialne konkurują o zasoby i czynniki rozwojowe. Mimo licznych prób i starań, zarówno teoretyków, jak i praktyków, nie wypracowano dotychczas uniwersalnej definicji wsi i obszarów wiejskich. Definicje i kryteria delimitacji są dostosowywane do celów badania i charakteru ocenianego problemu czy rodzaju prowadzonej polityki (Rural Development in the EU 2006-2013). Problemem jest nie tylko zdefiniowanie zakresu obszarów wiejskich, lecz także ich wewnętrznego zróżnicowania, inaczej mówiąc - stopnia wiejskości, który jest zmienny w czasie.
Pojęcie obszaru wiejskiego ma szerszy zakres niż pojęcie wsi, jest jednak również określone za pomocą różnych kryteriów i niesie różną treść. Na obszary wiejskie składają się tereny rolnicze i leśne, wody, tereny komunikacyjne, tereny niewykorzystane rolniczo, obszary przyrodniczo cenne oraz wspomniane wcześniej osiedla wiejskie, zagrody, domy mieszkalne i zabudowania gospodarcze rolników, ale też coraz częściej budynki instytucji publicznych, zakłady przetwórcze, przedsiębiorstwa przemysłowe i usługowe, domy i mieszkania ludności nierolniczej. Do obszarów wiejskich zalicza się także małe miasta. W Polsce rozgraniczenie obszarów wiejskich od miast ma charakter administracyjny. Często jednak jako kryterium przyjmuje się gęstość zaludnienia. OECD do unijnych obszarów wiejskich na poziomie lokalnym zalicza gminy o gęstości zaludnienia do 150 osób/km?. Na poziomie NUTS 3 w krajach Unii Europejskiej, na podstawie gęstości zaludnienia i udziału ludności na obszarach wiejskich, OECD proponuje wyróżnić: regiony przeważająco wiejskie (50% ludności wiejskiej), regiony w znacznym stopniu wiejskie (15-50% ludności wiejskiej) i regiony przeważająco miejskie (mniej niż 15% ludności na obszarach wiejskich). Według decyzji Rady UE z lutego 2006 r. za tereny wiejskie przyjmuje się takie, których liczba ludności wiejskiej przekracza 50% lub są one zamieszkane przez mniej niż 150 osób/km?. Kryterium gęstości zaludnienia stosowane jest w delimitacji obszarów wiejskich przez kilkanaście krajów europejskich. Udział obszarów wiejskich w strukturze terytorialnej poszczególnych państw członkowskich UE jest zróżnicowany. W większości krajów europejskich obszary wiejskie zajmują około 90% terytorium.
Stosowany w statystykach dychotomiczny podział terytorium na miasta i wsie umożliwia wykonanie analiz i ocenę stanu rozwoju obszarów wiejskich od strony środowiskowej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej. Charakter obszarów wiejskich jest bowiem silnie zróżnicowany krajobrazowo. Podczas gdy terytoria takich krajów, jak Dania, Irlandia, Szwecja czy Finlandia posiadają zdecydowanie charakter wiejski, to takie kraje jak Belgia, Holandia, Wielka Brytania czy Malta mają charakter zurbanizowany. Niezależnie od tego obszary wiejskie silnie różnicuje poziom rozwoju, na podstawie którego można wyróżnić:
- korzystające z renty położenia obszary podmiejskie, - typowe obszary wiejskie efektywnej produkcji rolnej, - podupadające obszary wiejskie na terenach oddalonych od centrów rozwoju, - obszary o niekorzystnych warunkach naturalnych.
OECD w przeglądzie polityki wiejskiej z 2006 r. dopracowało definicję obszarów wiejskich, a następnie w 2011 r., uwzględniając także powiązanie regionu z centrami rozwoju społeczno-gospodarczego, wyróżniło cztery typy regionów wiejskich:
- regiony oddalone od centrów gospodarczych, przeważająco wiejskie, rozwijające się dynamicznie przy wykorzystaniu zasobów naturalnych, dobrego połączenia transportowo-komunikacyjnego, posiadające atrybuty środowiskowe, które przyciągają turystów i inwestorów; - regiony oddalone i opóźnione w rozwoju; - regiony pośrednie w bliskim otoczeniu miast, rozwijające się dynamicznie, wyposażone w dobrze rozwinięte usługi i infrastrukturę oraz różne formy przedsiębiorczości, korzystające z powiązań biznesowych; - regiony pośrednie przechodzące trudności restrukturyzacyjne, dominujących wcześniej struktur przemysłowych powiązanych z przedsiębiorstwami państwowymi czy zanikającymi branżami gospodarki.
Obszary wiejskie w Europie podlegają ciągłym przeobrażeniom. Zmienia się ich charakter i pełnione przez nie funkcje. Osłabianie funkcji rolniczej prowadzi do dezagraryzacji, rozwijają się nowe funkcje konsumpcyjne, usługowe i pozarolnicze funkcje produkcyjne. Wzrost produktywności rolnictwa powoduje skutki przestrzenne i wpływa na zmianę struktury społeczno-zawodowej. Przestrzeń wiejska staje się dobrem, z którego coraz intensywniej korzystają mieszkańcy miast, przedsiębiorcy i turyści. Słabsze grunty są zalesiane, a nieużytki przekształcane w publiczne dobra o charakterze ekologicznym. Na wsi pojawiają się nowe grupy społeczne i zawodowe. W połowie lat 90. XX w. w Polsce w rolnictwie pracowało około 3,5 mln osób (20% wszystkich pracujących), liczba ta zmniejszyła się do 2,5 mln osób w 2000 r. i do poniżej 2 mln w 2016 r. Zmniejszenie zatrudnienia w rolnictwie wzmacnia zjawisko bezrobocia na wsi i presję na uruchamianie nowych miejsc pracy pozarolniczej. Poza wzrastającym bezrobociem wiejskim występuje niedostosowanie kwalifikacji i umiejętności osób wychodzących z rolnictwa do aktualnych potrzeb rynku pracy.
Dezagraryzacja i ograniczanie udziału rolnictwa w zatrudnieniu i tworzeniu PKB stwarza miejsce dla rozwoju usług i produkcji przemysłowej na obszarach wiejskich. W 2008 r. w krajach UE sektor usług generował 65% wartości dodanej brutto w regionach z przewagą obszarów wiejskich i 68% w regionach w znacznym stopniu wiejskich. Udział sektora przemysłowego w gospodarce krajów UE wynosił w tym czasie 30-31%, a rolnictwa, leśnictwa i rybołówstwa ograniczony został do 2-4%. Słabością obszarów wiejskich jest niższy niż w miastach udział młodzieży do 15. roku życia (15%) i starzenie się ludności. Udział ludności powyżej 65. roku życia kształtuje się w granicach 16-17%. W wybranych regionach wiejskich można zaobserwować migracje ludności miejskiej na tereny podmiejskie lub tereny oddalone od miast, ale z innych powodów interesujące dla zamieszkania. Gospodarka wiejska przez rozwijane więzi lokalne, regionalne, a nawet globalne stwarza nowe warunki do gospodarowania na wsi i funkcjonowania społeczności wiejskich.
